201608423/1/R6

Betreft Inpassingsplan Windpark De Drentse Monden
Datum uitspraak 21-02-2018
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden windturbineparken, Commissie voor de milieueffectrapportage, Verdrag van Aarhus, windturbines, nut en noodzaak, zienswijzen, participatie, alternatieven
Bronnen vindplaats

ECLI:NL:RVS:2018:616

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • De wettelijke mogelijkheden voor het indienen van zienswijzen over het milieueffectrapport zijn een voldoende implementatie van de bepalingen over inspraak in de M.e.r.-richtlijn.

  • Een onderzoek afkomstig van een bureau dat regelmatig door het bevoegd gezag wordt geraadpleegd, is niet op voorhand partijdig.

  • Het is niet nodig locatiealternatieven voor windenergie op land te onderzoeken die niet in bovenliggend beleid zijn aangewezen, op grote afstand liggen van het plangebied en waarover afspraken tussen rijk en provincies zijn gemaakt.

  • Het is aannemelijk dat de Commissie m.e.r. onpartijdig en onafhankelijk adviseert als geen sprake is van rechtstreekse betrokkenheid van de leden van de werkgroep bij (alternatieven voor) de activiteit waarover wordt geadviseerd.

  • Het is niet wettelijk verplicht om het advies van de Commissie m.e.r. beschikbaar te stellen tijdens de terinzagelegging.

  • De Commissie m.e.r. hoeft in haar toetsingsadvies niet in te gaan op de over het milieueffectrapport ingebrachte zienswijzen.

  • In een milieueffectrapport mag ook worden vergeleken met hogere turbines die op dit moment nog niet leverbaar zijn.

  • Op bedrijfswoningen bij windturbines zijn de normen over geluid, slagschaduw en externe veiligheid niet van toepassing.

Casus

Op 16 september 2016 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend voor het windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Op 22 september 2016 hebben de ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu (nu de ministers van Economische Zaken en Klimaat resp. van Infrastructuur en Waterstaat) het inpassingsplan Windpark De Drentse Monden en Oostermoer vastgesteld. Op die dag hebben de ministers ook de nodige omgevingsvergunningen voor de realisatie van de windturbines verleend.
De besluiten voorzien in de oprichting van een windpark met 45 windturbines met een maximale ashoogte van 145 meter en een maximale rotordiameter van 131 meter. Ze worden in zes lijnopstellingen geplaatst op het grondgebied van de gemeenten Aa en Hunze en Borger-Odoorn. Het windpark heeft een vermogen van 150 MW.
Bij de voorbereiding van de besluiten is een gecombineerd plan-/project-milieueffectrapport gemaakt. Naar aanleiding van een tussentijds toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. is het milieueffectrapport aangevuld.

Verdrag van Aarhus
Appellanten voeren aan dat in strijd met de artikelen 6 en 7 van het Verdrag van Aarhus geen reële mogelijkheden voor inspraak zijn geboden op het moment dat alle opties nog open waren.

Objectiviteit onderzoeken
Appellanten menen dat de besluiten niet zorgvuldig en zonder vooringenomenheid tot stand zijn gekomen. De onderzoeken zijn niet door onafhankelijke en objectieve instanties uitgevoerd, omdat deze in opdracht van de minister zijn gedaan. Bovendien zijn de onderzoeksbureaus vaker betrokken bij windenergie en hebben zij daarom volgens appellanten tegenstrijdige belangen.

Draagvlak, nut en noodzaak en locatiekeuze
Appellanten voeren aan dat er geen draagvlak is voor het project. Bewoners, ondernemers en belangenorganisaties voor natuur en landschap zijn tegen. De ministers hadden volgens hen daarom niet mogen besluiten het windpark te realiseren. Het ontbreken van draagvlak is deels ontstaan doordat de ministers zich niet hebben ingespannen om draagvlak te creëren en doordat zij slecht hebben gecommuniceerd. Ook menen appellanten dat de doelstelling uit het Energieakkoord van 6000 MW aan windenergie op land achterhaald is, nu grootschalige toepassing van zonne-energie geschikter is om te voorzien in de Europese taakstelling van 14% van het totale bruto-eindverbruik aan duurzame energie in 2020.
Daarnaast voeren appellanten aan dat alternatieve locaties voor de windturbines onvoldoende zijn onderzocht. Zij vinden dat gezocht moet worden naar locaties waar de afstand tot bebouwing minimaal 2.500 meter is.

Commissie m.e.r.

Onafhankelijkheid
Appellanten betogen dat de Commissie m.e.r. niet onpartijdig en onafhankelijk heeft geadviseerd. In dat verband wijzen zij erop dat het tussentijdse toetsingsadvies voorafgaand aan de publicatie aan de initiatiefnemers en Pondera is voorgelegd en dat de initiatiefnemers vergaderingen over het concept-eindadvies hebben kunnen bijwonen. Daardoor hebben volgens hen partijen invloed op het advies kunnen uitoefenen.
Daarnaast wijzen zij erop dat de voorzitter van de werkgroep tevens betrokken is bij de Stichting Natuur en Milieu, die het Energieakkoord mede heeft ondertekend, en daarom niet onpartijdig is. Ook is de voorzitter van de werkgroep tevens voorzitter-eigenaar van ODE Decentraal, dat voorstander is van windenergie, en lid van een van de SER-tafels Energieakkoord.
Eén van de werkgroepleden is directeur/eigenaar van een adviesbureau dat onder meer opdrachten uitvoert voor de overheid en voor een producent van windturbines. Tenslotte wijzen zij er op dat drie van de werkgroepleden tevens deel hebben uitgemaakt van een werkgroep die over het windpark N33 heeft geadviseerd.

Tijdstip toetsingsadvies
Omdat het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. pas na afloop van de terinzagelegging is uitgebracht, menen appellanten dat zij ten onrechte niet hebben kunnen vaststellen of het milieueffectrapport aanvaardbaar was. Ook vinden zij het onterecht dat de Commissie m.e.r. in haar toetsingsadvies niet is ingegaan op de zienswijzen over het milieueffectrapport.

Milieueffectrapport

Alternatieven

Appellanten voeren aan dat ten onrechte alleen alternatieven in Groningen en Drenthe zijn onderzocht en niet in heel Noord-Nederland zoals vermeld in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau uit 2011 en 2012. Het alternatief voor windpark N33 is daarnaast geen echt alternatief omdat dat al gepland was.

Type windturbine
Appellanten betogen dat in het milieueffectrapport ten onrechte is uitgegaan van Vestas V112 en Nordex N13 windturbines, beide met een ashoogte van 145 meter. Deze zijn echter alleen verkrijgbaar tot een hoogte van max. 94 resp. 114 meter.

Insluiting
Appellanten menen dat de belangen van het dorp Gasselternijveenschemond onvoldoende in het milieueffectrapport zijn betrokken. Het dorp ligt tussen de deelgebieden Drentse Monden en Oostermoer in. Het staat niet op de kaarten en wordt nergens genoemd in het milieueffectrapport. Dat het dorp door de twee lijnopstellingen ingesloten wordt, is ten onrechte niet onderzocht in het milieueffectrapport.

Sfeerwoningen
Appellanten voeren aan dat de sfeerwoningen geen bedrijfswoningen zijn. Deze dienen daarom te worden aangemerkt als gevoelige objecten in de zin van het Activiteitenbesluit. Appellanten wijzen erop dat toezicht op windturbines niet nodig is. De situatie is voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid onaanvaardbaar. Een aantal woningen hoort tot een agrarisch bedrijf en kan niet ook als bedrijfswoning voor de windturbine worden aangemerkt.

Overwegingen van de bestuursrechter

Verdrag van Aarhus
De Afdeling overweegt dat een rechtstreeks beroep op een richtlijn alleen mogelijk is als deze niet correct is omgezet in het Nederlandse recht of als deze niet volledig kan worden toegepast. Artikel 6, derde en vierde lid, van het Verdrag van Aarhus is gelijk aan artikel 6, zesde resp. vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn. Die bepalingen van de M.e.r-richtlijn zijn omgezet in de artikelen 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, Wet milieubeheer in samenhang met artikel 2, vijfde lid, van het Besluit m.e.r., en de artikelen 7.11 en 7.32 van de Wet milieubeheer, in samenhang met de artikelen 3.8 en 3.35, vierde lid, van de Wro en afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze artikelen maken mogelijk dat iedereen zienswijzen kan indienen over het ontwerpplan of het ontwerpbesluit inclusief het milieueffectrapport. Naar het oordeel van de Afdeling is inspraak over het ontwerpplan of -besluit vroegtijdig als alle opties nog open zijn en de inspraak doeltreffend is. De Afdeling vindt dat artikel 6, vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn juist is omgezet. In dit geval is aan de wettelijke vereisten voor de terinzagelegging en de kennisgeving daarvan voldaan. Op de inspraakreacties en zienswijzen is inhoudelijk gereageerd in de Nota van Antwoord Zienswijzen Windpark De Drentse Monden en Oostermoer. De termijn van zes weken voor het indienen van zienswijzen voldoet naar het oordeel van de Afdeling aan het begrip ‘redelijke termijn’ van artikel 6, zesde lid, van de M.e.r.-richtlijn.

Objectiviteit onderzoeken
De Afdeling twijfelt niet op voorhand aan de juistheid en objectiviteit van de onderzoeken als deze in opdracht van de minister worden uitgevoerd of als dezelfde bureaus vaker onderzoek doen bij windenergieprojecten. De Afdeling oordeelt dat de onderzoeken aan de besluiten ten grondslag mogen liggen.

Draagvlak, nut en noodzaak en locatiekeuze
Naar het oordeel van de Afdeling is het ontbreken van draagvlak geen reden om een besluit niet te nemen. Nergens in de wet staat dat een plan alleen door mag gaan als er voldoende draagvlak is. De minister moet een belangenafweging maken tussen het nationale belang van duurzame energievoorziening en de belangen van de omwonenden. De Afdeling kijkt daarom of het redelijk is dat de minister het windpark noodzakelijk vindt of alternatieven voldoende in de besluitvorming zijn betrokken. De Afdeling vindt het redelijk dat de ministers verschillende vormen van duurzame energie naast elkaar noodzakelijk vinden om de doelstellingen voor duurzame energie te halen. Het uitgangspunt van 6000 MW windenergie op land is niet onredelijk. De Afdeling neemt daarbij in overweging dat uit de Nationale Energieverkenning blijkt dat de doelstelling voor 2020 niet wordt gehaald. Bij de vaststelling voor de taakstelling voor Nederland is al rekening gehouden met de geringe oppervlakte en de hoge bevolkingsdichtheid.
Voor een grootschalig windpark is het niet realistisch om een afstand van minimaal 2.500 meter tot bebouwing te eisen.

Commissie m.e.r.

Onafhankelijkheid

De Afdeling overweegt dat niet alleen de initiatiefnemers, maar ook de betrokken overheden hebben kunnen reageren op het tussentijds toetsingsadvies. Uit artikel 2.21, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat leden van de Commissie alleen lid van een werkgroep kunnen zijn als zij niet rechtstreeks betrokken zijn of zijn geweest bij de activiteit of de alternatieven daarvoor, of bij een plan of besluit bij de voorbereiding waarvan het milieueffectrapport wordt of zou moeten worden gemaakt. In dit geval zijn de leden niet rechtstreeks betrokken bij windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Dat enkele leden van de werkgroep tevens over het milieueffectrapport voor windpark N33 hebben geadviseerd, kan niet worden aangemerkt als rechtstreeks betrokken bij een alternatief. De Afdeling vindt het aannemelijk dat de Commissie onpartijdig en onafhankelijk heeft kunnen handelen en oordeelt dat geen strijd is met artikel 2.21 van de Wet milieubeheer.

Tijdstip toetsingsadvies en zienswijzen
De Afdeling constateert dat het advies van de Commissie na de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten is uitgebracht. Uit de artikelen 7.10, eerste lid, en 7.30 van de Wet milieubeheer volgt dat het milieueffectrapport gereed moet zijn op het moment dat het ontwerpbesluit ter inzage ligt. Uit artikel 7.12 van de Wm volgt dat de Commissie m.e.r. uiterlijk op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbesluit in de gelegenheid gesteld moet worden advies uit te brengen. De Afdeling ziet geen wettelijke verplichting dat het advies van de Commissie m.e.r. beschikbaar is tijdens de terinzagelegging. Ook is er geen verplichting dat de Commissie m.e.r. in haar toetsingsadvies ingaat op de over het milieueffectrapport ingebrachte zienswijzen.

Milieueffectrapport

Alternatieven

De Afdeling overweegt dat in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte een aantal gebieden als kansrijk voor windenergie is aangewezen vanwege hun landschappelijke en natuurlijke kenmerken en gemiddelde windsnelheid. Een van de gebieden is een aaneengesloten gebied in Groningen, Drenthe en een klein deel van Friesland. De onderzochte locatiealternatieven liggen allen in dit gebied. Een aantal daarvan ligt ook binnen gebieden die in de Structuurvisie Windenergie als kansrijk zijn aangewezen. Naar het oordeel van de Afdeling hoeven geen locatiealternatieven te worden onderzocht buiten de gebieden die in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte zijn aangewezen. Het door appellanten aangevoerde alternatief in het noordwesten van Friesland is naar het oordeel van de Afdeling geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief voor windpark De Drentse Monden en Oostermoer. De Afdeling neemt daarbij de afstand tot het project en de afspraken die zijn gemaakt tussen het rijk en de provincies in overweging. In Friesland is in de Structuurvisie Windenergie al een gebied bij het IJsselmeer als geschikt aangewezen.

Type windturbine
De Afdeling constateert dat het plan windturbines tot een hoogte van 145 meter mogelijk maakt en dat in het milieueffectrapport de effecten van windturbines met die hoogte zijn onderzocht en vergeleken met die van lagere windturbines. In het milieueffectrapport is met toekomstige ontwikkelingen rekening gehouden. Dat de turbines nu nog niet feitelijk leverbaar zijn, is geen onjuistheid in het milieueffectrapport.

Insluiting
In het milieueffectrapport zijn de gevolgen voor het landschap beschreven, waaronder horizonbeslag op lokaal en regionaal niveau en insluiting. Onder insluiting wordt verstaan de situatie waarbij lijnopstellingen aan twee zijden van een lintbebouwing worden geplaatst. In het milieueffectrapport wordt hierover opgemerkt dat de windturbines op relatief grote afstanden (600 tot 800 meter) van de woonlinten worden opgesteld en dat woningen, gebouwen en bomen vaak aan één zijde een afschermende werking hebben. De turbines zijn wel dominant aanwezig in het landschap, maar volgens het milieueffectrapport is dit inherent aan de realisatie van een grootschalig windpark. Naar het oordeel van de Afdeling hoeven de gevolgen voor Gasselternijveenschemond niet afzonderlijk beoordeeld te worden, omdat de gevolgen niet wezenlijk afwijken van de gevolgen voor andere dorpskernen.

Sfeerwoningen
Woningen die tot een inrichting behoren, worden niet aangemerkt als gevoelige objecten voor de aspecten geluid, slagschaduw en externe veiligheid. De normen in het Activiteitenbesluit daarover zijn op dergelijke sfeerwoningen niet van toepassing. In de plantoelichting staat dat de eigenaren van de sfeerwoningen ook eigenaar zijn van de gronden waarop de windturbines worden gerealiseerd en toezicht houden op de turbines. Er zijn schriftelijke afspraken tussen de initiatiefnemers en de woningeigenaren over de toezichtstaken gemaakt. Naast op afstand gestuurde monitoring is visuele monitoring nodig en dient de aanwezigheid van onbevoegden en vandalisme tegengegaan te worden. Naar het oordeel van de Afdeling is er daarom een zodanige functionele en organisatorische binding tussen de windturbines en de woningen dat deze woningen als behorend tot de inrichting (het windturbinepark) moeten worden aangemerkt.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.