ECLI:EU:C:2016:816

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het begrip ‘plannen en programma’s’ in de Smb-richtlijn kan ook algemene regelingen of beleid betreffen, nu de richtlijn hiervoor geen aparte begripsbepaling kent.

• Algemeen geldende normen zijn plan-m.e.r.-plichtige plannen of programma’s als deze:

  • wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven

  • worden voorbereid met betrekking tot een sector genoemd in artikel 3, tweede lid, onder a, van de Smb-richtlijn

  • betrekking hebben op gebieden of zone’s in het algemeen en

  • keuzes maken ten aanzien van het milieu, waardoor ze (mede) bepalen onder welke voorwaardenm.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten kunnen worden vergund.

Casus

Op 21 februari 2013 heeft de Waalse regering een ‘referentiekader’ vastgesteld met aanbevelingen voor de bouw van windmolens in het Waals Gewest. Daarbij heeft de regering een kaart (hierna: de referentiekaart) gevoegd die het planologisch kader biedt voor de uitvoering van het windmolenprogramma in het Waals Gewest voor 2020. Voor de referentiekaart is een milieueffectrapport opgesteld. Het referentiekader en de referentiekaart zijn niet definitief vastgesteld. Op 13 februari 2014 heeft de Waalse regering voor windmolens sectorale voorwaarden vastgesteld voor onder meer veiligheid, geluid, controle en herstel van de locatie in de oorspronkelijke toestand.

D’Oultremont e.a. hebben een verzoek tot nietigverklaring van dat besluit ingediend, omdat zij menen dat in strijd met de Smb-richtlijn geen milieueffectrapport is opgesteld. Het Waals Gewest meent dat het besluit niet valt onder de omschrijving van ‘plannen en programma’s’ van de Smb-richtlijn.

Volgens de Belgische Raad van State kan de vraag of de bepalingen van het besluit ‘plannen en programma’s’ vormen, niet met zekerheid worden beantwoord. Hij wijst erop dat het besluit niet gekoppeld is aan het referentiekader en de referentiekaart. Dit betekent dat in ieder geval deels een programmatische inhoud voor de ontwikkeling van windmolens ontbreekt. Hoewel het besluit niet voorziet in een volledig kader voor milieubescherming bij de exploitatie van windmolens, moeten de normen van het besluit (met name voor geluid en slagschaduw) bij de afgifte van vergunningen in aanmerking worden genomen. Daardoor is het besluit bepalend voor de locatie van de windmolens ten opzichte van woningen. De Raad van State wijst er ook op dat ieder windmolenpark in aanmerking wordt genomen, ongeacht het gebied waarin het zich bevindt. Hij meent dat uit de bijlagen I en II van de Smb-richtlijn en het arrest van 17 juni 2010, Terre Wallone en Inter-Environnement Wallonie (C-105/09 en C-110/09, EU:C:2010:355) volgt dat een plan of programma moet gaan over een geografisch beperkt gebied, zoals bijvoorbeeld ‘kwetsbare zones in het kader van duurzaam beheer van stikstof in de landbouw’ waar dat arrest specifiek over ging.

Prejudiciële vraag
Gelet op het voorgaande heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en de prejudiciële vraag aan het Hof gesteld:
Valt een regelgevend besluit met sectorale bepalingen voor de installatie van windmolens die het kader vormen voor de afgifte van m.e.r.-plichtige vergunningen, onder de omschrijving van ‘plan of programma’ in de zin van de Smb-richtlijn?

Overwegingen van de Europese rechter
Het Hof brengt in herinnering dat milieueffectrapportage een belangrijk instrument is voor de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en goedkeuring van plannen en programma’s. Volgens artikel 1 van de richtlijn worden plannen en programma’s die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben aan een milieueffectrapport onderworpen. De bepalingen die de werkingssfeer van de richtlijn afbakenen, moeten ruim worden uitgelegd, omdat de richtlijn een hoog milieubeschermingsniveau beoogt. Het Hof wijst in dit verband op zijn arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-567/10, EU:C:2012:159, punt 37) en van 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, punt 50).

Artikel 2, onder a, van de richtlijn bepaalt dat sprake is van ‘plannen programma’s’, als zij door een nationale, regionale of lokale instantie of via een wetgevingsprocedure door het parlement worden vastgesteld, en wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven. Het Hof constateert dat het besluit van 13 februari 2014 door een regionale instantie is opgesteld en vastgesteld, en dat het besluit is voorgeschreven in het Waalse recht.

Artikel 3, tweede lid, onder a, van de richtlijn stelt dat een MER moet worden gemaakt van alle plannen en programma’s die worden voorbereid met betrekking tot onder meer energie en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor in bijlage I en II van de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten. Volgens het Hof staat vast dat het besluit over de energiesector gaat en een kader vastlegt voor de uitvoering van windmolenparken uit bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn.

Het Hof overweegt dat het begrip ‘plannen en programma’s’ inderdaad betrekking moet hebben op een bepaald grondgebied, maar niet noodzakelijk op de ruimtelijke ordening van een specifiek gebied. Het kan ook gaan om de ruimtelijke ordening van gebieden of zones in het algemeen. In dit geval gaat het besluit over het grondgebied van het hele Waalse Gewest en hebben de grenswaarden voor geluid een nauwe band met het grondgebied, omdat deze verschillen naargelang de bestemmingen van de betrokken gebieden.

Het Hof wijst nogmaals op de ruime doelstelling van de Smb-richtlijn en meent met de advocaat-generaal dat ontduiking van de richtlijnverplichtingen door fragmentering van de maatregelen, moet worden tegengegaan. Het Hof overweegt dat het begrip ‘plannen en programma’s’ betrekking heeft op iedere handeling die een pakket criteria vaststelt voor de goedkeuring en uitvoering van een of meerdere projecten met mogelijk aanzienlijke gevolgen voor het milieu. Het Hof wijst in dit verband op zijn arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi (C-43/10, EU:C:2012:560, punt 95). Het belang en de reikwijdte van de normen in het besluit van 13 februari 2014 zijn voldoende groot om de op de sector toepasselijke voorwaarden te bepalen. Met de normen worden keuzes met betrekking tot het milieu gemaakt, die voorwaarden bepalen waaronder toekomstige concrete windmolenprojecten kunnen worden vergund.

De Franse regering stelt, onder verwijzing naar het verdrag van Aarhus en het protocol van Kiev, voor om onderscheid te maken tussen het begrip ‘plannen en programma’s’ en het begrip ‘algemene regeling’, waarbij het besluit van 13 februari on der het laatste begrip zou vallen. Volgens het Hof heeft het begrip ‘plannen en programma’s’ betrekking op normatieve handelingen die bij wet of besluit zijn vastgesteld. Anders dan het verdrag van Aarhus en het protocol van Kiev kent de Smb-richtlijn geen bijzondere bepalingen voor beleid of algemene regelingen die een afbakening met ‘plannen en programma’s’ vereisen.

Beslissing
Het Hof beantwoordt de prejudiciële vraag bevestigend.