Jurisprudentie

ECLI:EU:C:2020:503

Betreft A e.a. versus Vlaams gewest (Vlarem II)
Datum uitspraak 25-06-2020
Rechtsprekende instantie  Europese Hof van Justitie
Proceduresoort Prejudiciële beslissing
Trefwoorden kaderstelling, beleid, SMB-richtlijn, gebiedsontwikkeling, windturbines, Vlaanderen
Bronnen vindplaats Zaaknummer C 24/19

Conclusies voor de mer praktijk

  • Het is vaste rechtspraak van het Hof dat het begrip ‘voorgeschreven’ in artikel 2, eerste lid, Smb-richtlijn inhoudt dat:
    • het bevoegde gezag voor de vaststelling van de plannen en programma’s in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is aangewezen en
    • een procedure voor de vaststelling is bepaald.
  • Om onder het begrip ‘voorgeschreven’ te vallen is het niet nodig dat de vaststelling of wijziging van een plan of programma verplicht is. Dat zou lidstaten namelijk de mogelijkheid geven om de m.e.r.-plicht moeiteloos te omzeilen door doelbewust niet te bepalen dat de bevoegde autoriteiten plannen of programma’s verplicht moeten vaststellen.
  • Beleidsregels die de beoordelingsbevoegdheid inperken bij het verlenen van een omgevingsvergunning over m.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten, kunnen ook een plan-m.e.r.-plichtig plan of programma zijn.
  • Het begrip ‘plannen en programma’s’ als bedoeld in de Smb-richtlijn ziet ook op algemene wettelijke of beleidsregels over de bouw en exploitatie van windturbines, zoals maatregelen rond slagschaduw, veiligheid en geluidsnormen. Het maakt niet uit dat die bepalingen in verschillende algemene regelingen zijn vastgelegd.
  • Deze regels hoeven niet uitputtend, maar moeten wel voldoende belangrijk zijn voor de bepaling van de voorwaarden waaronder een vergunning kan worden verleend voor projecten die onmiskenbaar gevolgen hebben voor het milieu.
  • Het Hof benadrukt dat kaderstelling (in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van de Smb-richtlijn) een autonoom Unierechtelijk begrip is dat op het grondgebied van de Unie uniform moet worden uitgelegd. De juridische aard van een nationale regeling staat los van deze uitleg. In ieder geval moet het in een nationale regeling niet gaan om puur indicatieve waarden.
  • Als in strijd met de Smb-richtlijn geen voorafgaand milieueffectrapport is opgesteld voor een plan of programma, kunnen de rechtsgevolgen van dat plan of programma en de op grond daarvan verleende vergunning niet in stand blijven. Dit zou alleen anders zijn als een rechtsvacuüm zou ontstaan dat in strijd is met een andere Unierechtshandeling voor milieubescherming of dat er aanzienlijke gevolgen zouden zijn voor de elektriciteitsvoorziening in de hele lidstaat in kwestie. Een instandhouding van de rechtsgevolgen mag bovendien niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid. Dit is ter beoordeling aan de rechter in de lidstaat.

Casus

Onderliggend geschil
Op 30 november 2016 heeft de Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen – afdeling Oost-Vlaanderen aan de nv Electrabel een vergunning verleend voor de bouw en exploitatie van vijf windturbines in de Belgische gemeenten Aalter en Nevele.
Aan die vergunning zijn voorwaarden verbonden die verplicht zijn voorgeschreven in het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Vlarem II). Het Vlarem II bevat algemene en sectorale milieuvoorwaarden met betrekking tot hinder en herstel van milieuschade als gevolg van de exploitatie van bepaalde installaties en activiteiten. Zo bevat het maximale tijdsperioden voor slagschaduw en grenswaarden ten aanzien van geluid bij woningen voor windturbines. 
Ook zijn voorschriften verbonden op grond van beleidsregels uit de Omzendbrief EME/2006/01 RO/2006/02 van 12 mei 2006, „Afwegingskader en randvoorwaarden voor de inplanting van windturbines” van de Vlaamse regering. De Omzendbrief bevat elementen waar rekening mee moet worden gehouden bij de keuze van de locatie van windturbines.
 
Appellanten hebben de rechter verzocht de vergunning nietig te verklaren. Zij menen dat voor Vlarem II en de Omzendbrief, op basis waarvan de vergunning is verleend, ten onrechte geen milieueffectrapport is opgesteld. In dat verband wijzen zij op het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a. (C-290/15, EU:C:2016:816). Daaruit volgt volgens hen dat nationale sectorale regelgeving die moet worden nageleefd bij het verlenen van de vergunningen voor de bouw en exploitatie van windturbines, onder het begrip ‘plannen en programma’s’ zoals bedoeld in de Smb-richtlijn valt.
 
De Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen, meent dat Vlarem II en de Omzendbrief niet onder het begrip „plannen en programma’s” in de zin van de Smb-richtlijn vallen, omdat deze geen compleet kader vormen om te worden beschouwd als een samenhangend stelsel voor projecten voor de bouw van windturbines.
 
Gelet op de preciseringen die worden gegeven in het arrest van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a. (C-290/15, EU:C:2016:816), is de verwijzende rechter niet zeker of er voor Vlarem II en de Omzendbrief een milieueffectrapport had moeten worden gemaakt. Hij vraagt zich dan ook af of deze handelingen en ook de vergunning die op basis daarvan is afgegeven, verenigbaar zijn met richtlijn 2001/42.
 
Verder verzoekt de verwijzende rechter het Hof om zijn vaste rechtspraak over het begrip ‘voorgeschreven’ in artikel 2, onder a), van de Smb-richtlijn te heroverwegen. De ruime uitleg van het begrip werd gevestigd met het arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-567/10, EU:C:2012:159), en is sindsdien bekrachtigd in de arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-671/16, EU:C:2018:403), 7 juni 2018, Thybaut e.a. (C-160/17, EU:C:2018:401), 8 mei 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus” e.a. (C-305/18, EU:C:2019:384), 12 juni 2019, CFE (C-43/18, EU:C:2019:483), en 12 juni 2019, Terre wallonne (C-321/18, EU:C:2019:484). De verwijzende rechter meent – en verwijst daarvoor naar de punten 18 en 19 van de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-567/10, EU:C:2011:755) – dat het Hof “voorgeschreven” beperkt zou moeten uitleggen als “volgens een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht vaststellen”.
 
Prejudiciële vraag
De verwijzende rechter stelt aan het Hof de volgende prejudiciële vragen:
 

  1. Ziet het begrip „plannen en programma’s” in artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 ook op een algemene wettelijke regeling en beleidsregels die zijn vastgesteld door de regering van een gefedereerde eenheid van een lidstaat en die elk verschillende bepalingen over de bouw en exploitatie van windturbines bevatten?
  2. Moet artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus worden uitgelegd dat een algemene wettelijke regeling en een beleidsinstrument, die elk verschillende bepalingen bevatten over de bouw en exploitatie van windturbines, waaronder maatregelen inzake slagschaduw, veiligheid en geluidsnormen, kaderstellende plannen en programma’s vormen waarvoor een milieueffectrapport moet worden opgesteld?
  3. Kunnen, en zo ja onder welke voorwaarden, de gevolgen van Vlarem II, de Omzendbrief en de verleende vergunning voor de bouw en exploitatie van windturbines in stand blijven, als blijkt dat deze niet in overeenstemming met het Unierecht tot stand zijn gekomen?
 
Overwegingen van het Hof
Ad 1)
Volgens artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 moeten „plannen en programma’s” voor de toepassing van de richtlijn voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden, namelijk:
  • zij zijn door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau opgesteld en/of vastgesteld, of door een instantie opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld, en;
  • zij zijn door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorgeschreven.
 
In dit geval wordt aan de eerste voorwaarde voldaan, omdat het Vlarem en de Omzendbrief zijn vastgesteld door de Vlaamse Regering, een regionale instantie.
 
Wat de tweede voorwaarde betreft, blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat met ‘voorgeschreven’ bedoeld wordt dat het bevoegde gezag voor de vaststelling van de plannen en programma’s in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is aangewezen en dat een procedure voor de vaststelling is bepaald (zie arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 31; 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 43, en 12 juni 2019, Terre wallonne, C-321/18, EU:C:2019:484, punt 34). Het is daarbij niet nodig dat het bevoegd gezag verplicht zou zijn om het plan of programma vast te stellen (zie in die zin arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punten 38-40).
 
De verwijzende rechter (en het Verenigd Koninkrijk in zijn schriftelijke opmerkingen) hebben het Hof verzocht die rechtspraak te heroverwegen. Het Hof overweegt dat bij de uitleg van een Unierechtelijke bepaling moet worden gekeken naar de bewoordingen, de context en de doelstellingen en het oogmerk van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. De ontstaansgeschiedenis van een bepaling van Unierecht kan ook relevante gegevens voor de uitleg van die bepaling bevatten (zie in die zin arrest van 9 oktober 2019, BGL BNP Paribas, C-548/18, EU:C:2019:848, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een vergelijking van de verschillende taalversies van het tweede streepje van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 laat duidelijk zien dat die bepaling niet in alle versies dezelfde draagwijdte heeft. Daar heeft ook de advocaat-generaal in punt 60 van zijn conclusie op gewezen. Terwijl de term „exigés” in de Franse taalversie alsook de termen die worden gebruikt in onder meer de Spaanse („exigidos”), de Duitse („erstellt werden müssen”), de Engelse („required”), de Nederlandse („zijn voorgeschreven”), de Portugese („exigido”) en de Roemeense („impuse”) taalversie verwijzen naar een soort van vereiste of verplichting, wordt in de Italiaanse taalversie de minder dwingende term „previsti” („voorzien”) gebruikt. Alle officiële talen van de Europese Unie zijn echter de authentieke talen van de handelingen waarin zij zijn opgesteld, zodat alle taalversies van een handeling van de Unie in beginsel dezelfde waarde hebben (zie in die zin arresten van 17 november 2011, Homawoo, C-412/10, EU:C:2011:747, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 20 februari 2018, België/Commissie, C-16/16 P, EU:C:2018:79, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit de bewoordingen van de tweede voorwaarde van artikel 2, onder a) van de Smb-richtlijn kan volgens het Hof dus niet geconcludeerd worden dat alleen plannen en programma’s bedoeld zijn die verplicht moeten worden vastgesteld door het bevoegd gezag.
Zoals uit de overwegingen van de advocaat-generaal blijkt (zie punt 62 en 63 van zijn conclusie) kan evenmin uit de ontstaansgeschiedenis van de tweede voorwaarde worden afgeleid dat de Uniewetgever met deze toevoeging de verplichting om een milieueffectrapportage te doen, heeft willen beperken tot uitsluitend verplichte plannen en programma’s.
Een strikt onderscheid tussen verplichte dan wel facultatieve plannen of programma’s is bovendien niet mogelijk vanwege de verscheidenheid aan praktijken in de lidstaten. De vaststelling van plannen of programma’s die in tal van scenario’s kan plaatsvinden, is immers vaak noch algemeen verplicht, noch volledig overgelaten aan de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten (zie in dit verband de punten 66 en 67 van de conclusie van de advocaat-generaal). Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt ook dat de Smb-richtlijn niet alleen op de opstelling of vaststelling van „plannen en programma’s” maar ook op de wijzigingen ervan (zie in die zin arresten van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 36, en 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, punt 44). De wijziging van een plan is meestal vrijwillig (zie punt 68 van de conclusie van de advocaat-generaal).
 
De doelstellingen van de Smb-richtlijn zelf moet moet worden gezien in het kader van artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Deze bepaalt dat een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling. Ook uit het oprichtingsverdrag van de EU blijkt dat de EU streeft naar een hoog niveau van bescherming in haar milieubeleid (zie artikel 174, tweede lid, EG en artikel 194, VWEU en het arrest van 21 december 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C-444/15, EU:C:2016:978, punten 41-43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit artikel 1 van de Smb-richtlijn volgt dat het doel van de Smb-richtlijn is te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling. Kortom, om ervoor te zorgen dat plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, tijdens hun voorbereiding en vóór hun vaststelling, aan een milieueffectrapportage worden onderworpen (arresten van 22 september 2011, Valciukiene e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 37, en 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
 
De doelstellingen van de Smb-richtlijn zouden naar het oordeel van het Hof in gevaar komen als de richtlijn alleen van toepassing zou zijn op plannen of programma’s waarvan de vaststelling verplicht is. Ook zou die beperkte uitleg lidstaten de mogelijkheid geven om de milieueffectrapportageplicht moeiteloos te omzeilen door doelbewust niet te bepalen dat de bevoegde autoriteiten dergelijke plannen of programma’s verplicht moeten vaststellen. Bovendien strookt de ruime uitlegging van het begrip „plannen en programma’s” ook met de internationale verbintenissen van de Unie, zoals die met name uit artikel 2, lid 7, van het Verdrag van Espoo blijken. Daarom heeft het Hof er de voorkeur aan gegeven de nuttige werking van de Smb-richtlijn te verzekeren door een ruimere opvatting van de term „zijn voorgeschreven” te hanteren (zie in die zin arrest van 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 30).
 
Op grond van bovenstaande, is er volgens het Hof geen enkele reden om de rechtspraak van het Hof ten aanzien van de uitleg van de term ‘voorgeschreven’ terug te draaien.
Over de vraag of Vlarem II en de Omzendbrief een plan of programma zijn die door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven, overweegt het Hof als volgt. In het decreet van de Vlaamse Raad betreffende de milieuvergunning en het decreet van diezelfde Raad houdende de algemene bepalingen inzake milieubeleid, is bepaald dat de Vlaamse regering bevoegd is tot vaststelling van Vlarem II en dat de daarin vervatte sectorale voorwaarden bedoeld zijn om onaanvaardbare hinder en risico’s voor het milieu als gevolg van de betrokken inrichtingen en activiteiten, te voorkomen en te beperken.
De Omzendbrief is afkomstig van de Vlaamse Regering en ondertekend door de minister-president en twee ter zake bevoegde ministers. Volgens de verwijzende rechter draagt deze net als Vlarem II bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen en de te behalen normen van richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van richtlijn 2001/77/EG en richtlijn 2003/30/EG (PB 2009, L 140, blz. 16). De Omzendbrief lijkt beleidsregels te bevatten die de beoordelingsbevoegdheid van de Vlaamse regering inperken bij het verlenen van een „omgevingsvergunning” in de zin van deze regelgeving. Ook lijkt de Omzendbrief de mogelijkheid te bieden om gebieden toe te voegen die aanvankelijk niet in aanmerking kwamen voor de productie van windenergie. Voorts lijkt de bijlage bij deze Omzendbrief minder strenge milieukwaliteitsnormen te bevatten dan de bijlage bij subafdeling 5.20.6.1 van Vlarem II die geluid en slagschaduw in bewoonde gebieden betreft. De Omzendbrief wijzigt daarmee de bepalingen van Vlarem en is naar het oordeel van het Hof een plan of programma dat is voorgeschreven in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen. Het Hof maakt hierbij het voorbehoud dat de exacte juridische status van de Omzendbrief ter beoordeling van de verwijzende rechter is.
Het Hof heeft eerder geoordeeld dat een rechtshandeling, die de mogelijkheid creëert om gemakkelijker af te wijken van geldende voorschriften, ook onder de werkingssfeer van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42 valt (zie in die zin arrest van 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 58). Het algemene karakter van Vlarem II en de Omzendbrief verhindert evenmin dat deze aan te merken zijn als „plannen en programma’s”. De richtlijn maakt geen uitzondering voor beleid en algemene regels. Dat een nationale handeling een zeker niveau van abstractie heeft en een doel van transformatie van een geografische zone nastreeft, vormt een illustratie van haar programmatische of planningsdimensie en verhindert dus niet dat zij valt onder het begrip „plannen en programma’s” (zie in die zin arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ad 2)
Artikel 3 van de Smb-richtlijn verplicht om een milieueffectrapport op te stellen voor een plan of programma, als het betreffende plan of programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben (arrest van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 30). Meer in het bijzonder moet het op grond van het tweede lid van artikel 3 gaan om plannen en programma’s die voorbereid worden met betrekking tot bepaalde sectoren en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die worden genoemd in de bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn [arrest van 8 mei 2019, „Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus” e.a., C-305/18, EU:C:2019:384, punt 47]. In dit geval gaat het om regels met betrekking tot de energiesector (deze sector is genoemd in artikel 3, tweede lid, onder a), van de Smb-richtlijn) en met betrekking tot windturbineparken (deze staan vermeld in bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn).
Wat betreft de vraag of deze handelingen het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, herinnert het Hof er aan dat het begrip „plannen en programma’s” betrekking heeft op elke handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben (arresten van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a., C-290/15, EU:C:2016:816, punt 49; 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 53, en 12 juni 2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, punt 61). Op die manier is gewaarborgd dat voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen (zie in die zin arresten van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 42, en 7 juni 2018, InterEnvironnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 54).
In dit geval bevatten Vlarem II en de Omzendbrief voorwaarden voor de bouw en exploitatie van windturbines in het Vlaamse Gewest, die onder meer betrekking hebben op slagschaduw, veiligheidsvoorschriften en geluidsemissies. Hoewel het besluit en de Omzendbrief geen compleet geheel van normen voor de bouw en exploitatie van windturbines lijken te vormen, heeft het Hof al verduidelijkt dat het begrip „groot pakket van criteria en modaliteiten” op een kwalitatieve en niet op een kwantitatieve manier moet worden begrepen. Anders zouden lidstaten de verplichtingen van de Smb-richtlijn kunnen ontwijken door de maatregelen op te knippen (zie in die zin arresten van 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 55, en 12 juni 2019, CFE, C43/18, EU:C:2019:483, punt 64). Ook gaat het om regels die alhoewel niet uitputtend, wel voldoende belangrijk zijn voor de bepaling van de voorwaarden waaronder een vergunning kan worden verleend voor de oprichting van windturbineparken in het betrokken geografisch gebied – projecten die onmiskenbaar gevolgen hebben voor het milieu. Het Hof herhaalt in dit verband het arrest van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a. (C-290/15, EU:C:2016:816, punt 50); in dat arrest ging het op bepalingen die een voldoende groot belang en een voldoende ruime reikwijdte hadden om de op deze sector toepasselijke voorwaarden te bepalen en dat de keuzen die via deze normen in het bijzonder met betrekking tot het milieu worden gemaakt, ertoe dienen de voorwaarden vast te stellen waaronder toekomstige concrete projecten voor de bouw en exploitatie van windmolenparken kunnen worden vergund. Het Hof oordeelt dat Vlarem II en de Omzendbrief een plan of programma zijn waar een milieueffectrapport voor moet worden opgesteld (onder voorbehoud van een beoordeling van de exacte juridische reikwijdte door de verwijzende rechter, zoals onder ad 1) is gesteld).
Het Hof benadrukt hierbij dat de zinsnede „die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor [...] projecten” in artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42, een autonoom Unierechtelijk begrip is dat op het grondgebied van de Unie uniform moet worden uitgelegd. De juridische aard van de Omzendbrief staat daarom los van deze uitleg. Het gaat in dit geval in ieder geval niet om puur indicatieve waarden (zie in die zin arrest van 12 juni 2019, Terre wallonne, C-321/18, EU:C:2019:484, punt 44). Het bevoegd gezag moet verplicht rekening houden met de voorwaarden uit de Omzendbrief. Ook de Belgische regering geeft zelf toe dat Vlarem II en de Omzendbrief in hun geheel bindend zijn voor die autoriteiten.
Het Hof concludeert dat artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 aldus moet worden uitgelegd dat Vlarem II en de Omzendbrief die elk verschillende bepalingen bevatten over de bouw en exploitatie van windturbines, waaronder maatregelen inzake slagschaduw, veiligheid en geluidsnormen, plannen en programma’s vormen waarvoor volgens die bepaling een milieubeoordeling moet worden verricht.
Ad 3)
Het Hof constateert dat volgens artikel 1 van de Smb-richtlijn de wezenlijke doelstelling is ervoor te zorgen dat plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, bij hun voorbereiding en vóór hun vaststelling worden onderworpen aan een milieueffectrapportage. In de richtlijn zijn geen bepalingen over de gevolgen van een schending van de richtlijn. Lidstaten moeten daarom alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen treffen om te verzekeren dat overeenkomstig de richtlijn een milieueffectrapport wordt opgesteld voor alle „plannen” of „programma’s” die „aanzienlijke milieueffecten” in de zin van deze richtlijn kunnen hebben (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, EU:C:2016:603, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking zijn de lidstaten verplicht de onwettige gevolgen van een dergelijke schending van het Unierecht ongedaan te maken. Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteiten, inclusief de nationale rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen een nationale handeling die in strijd met het Unierecht is vastgesteld, verplicht zijn om in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke maatregelen te treffen om het verzuim van een milieueffectrapport te herstellen. Dit kan er, voor een „plan” of „programma” dat is vastgesteld zonder rekening te houden met de verplichting een milieubeoordeling te verrichten, bijvoorbeeld uit bestaan dat maatregelen tot opschorting of nietigverklaring van dit plan of programma worden vastgesteld (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, EU:C:2016:603, punten 31 en 32) en dat een reeds verleende vergunning wordt ingetrokken of opgeschort zodat alsnog een milieueffectrapport wordt opgesteld [zie in die zin arrest van 12 november 2019, Commissie/Ierland (Windturbinepark te Derrybrien), C-261/18, EU:C:2019:955, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Alleen het Hof kan, bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid, een voorlopige opschorting toestaan van het effect dat een regel van het Unierecht op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling ervan. Indien de nationale rechterlijke instanties bevoegd zouden zijn om aan de nationale bepalingen voorrang te geven boven het Unierecht waarmee zij in strijd zijn, al was het maar tijdelijk, dan zou immers afbreuk worden gedaan aan de uniforme toepassing van het Unierecht (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, punt 177 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit geval blijkt uit het dossier dat de uitvoering van het windturbineparkproject nog niet lijkt te zijn afgerond en zelfs nog geen aanvang heeft genomen. Het is dan niet nodig om de gevolgen van de vergunning te handhaven in de periode die nodig is om alsnog een milieueffectrapport op te stellen voor Vlarem II en de Omzendbrief (zie in die zin arresten van 26 juli 2017, Comune di Corridonia e.a., C-196/16 en C-197/16, EU:C:2017:589, punt 43, en 28 februari 2018, Comune di Castelbellino, C-117/17, EU:C:2018:129, punt 30). De verwijzende rechter dient de vergunning die is afgegeven op grond van een plan of programma waar ten onrechte geen milieueffectrapport voor is opgesteld, nietig te verklaren (zie naar analogie arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 46), ongeacht of het windturbinepark al of niet is gestart of afgerond. Slechts bij uitzondering, ingeval van dwingende redenen, is toegestaan dat de rechtsgevolgen in stand blijven. Dit zou zo zijn als door de nietigverklaring een rechtsvacuüm zou ontstaan dat in strijd is met een andere Unierechtshandeling die gericht is op milieubescherming, zoals richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB 1991, L 375, blz. 1) (zie in die zin arrest van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punten 56 en 63). In dit geval zou de nietigverklaring van de vergunning er niet toe leiden dat de hele uitvoering van richtlijn 2009/28 inzake elektriciteitsproductie uit hernieuwbare energiebronnen op het grondgebied in gevaar komt. Een andere dwingende reden zou kunnen zijn als de nietigverklaring een reëel en ernstig risico op onderbreking van de bevoorradingszekerheid van de betrokken lidstaat inzake elektriciteit zou opleveren en dit risico niet met andere middelen op e interne markt kan worden opgelost (zie het arrest van 29 juli 2019, InterEnvironnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C-411/17, EU:C:2019:622) Hoe dan ook kan een eventuele handhaving van de gevolgen van die handelingen niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan de vastgestelde onrechtmatigheid (zie in die zin arresten van 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, punt 62, en 29 juli 2019, InterEnvironnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, punt 181).
Het Hof beantwoordt de vraag als volgt. Als blijkt dat in strijd met de Smb-richtlijn voor Vlarem II en de Omzendbrief geen voorafgaand milieueffectrapport is opgesteld, en deze de grondslag vormen voor een bij een nationale rechter aangevochten vergunning voor de bouw en exploitatie van windturbines, mogen de gevolgen van deze regelingen en de vergunning slechts alleen in stand blijven als de nietigverklaring van de vergunning aanzienlijke gevolgen zou kunnen hebben voor de elektriciteitsvoorziening in de hele lidstaat in kwestie. Een dergelijke instandhouding mag bovendien niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om een einde te maken aan die onrechtmatigheid. Het staat in voorkomend geval aan de verwijzende rechter om deze beoordeling in het hoofdgeding te verrichten.
 
Uitspraak
Het Hof beantwoordt de eerste twee prejudiciële vragen bevestigend en de derde ontkennend.