ECLI:NL:RVS:2018:2454

Betreft Trac├ębesluit Blankenburgverbinding
Datum uitspraak 18-07-2018
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden trac├ębesluit, wegen, stikstof, ADC-toets, passende beoordeling, inspraak, Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), alternatieven, Aarhus, compensatiebeginsel, mitigerende maatregelen
Bronnen vindplaats Zaaknummer 201602958/1/R6

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Als een plan waarover in overeenstemming met de M.e.r.-richtlijn voldoende inspraak is geweest, op ondergeschikte punten wijzigt, hoeft niet opnieuw de inspraak doorlopen te worden;

  • Een Passende beoordeling hoeft niet in te gaan op gevolgen voor een vogelsoort die weliswaar in een slechte staat van instandhouding verkeert, maar buiten Natura 2000-gebieden broedt;

  • Compenserende maatregelen moeten in principe effect hebben op het moment dat een project in gebruik genomen wordt; bij mitigerende maatregelen moet daarover zekerheid bestaan.

Casus

Op 26 maart 2016 heeft de minister van Infrastructuur & Milieu (nu: Infrastructuur & Waterstaat) het tracébesluit Blankenburgverbinding vastgesteld. Het plan ziet op de aanleg van een nieuwe autosnelweg (A24) ten westen van Rotterdam, die de A15 met de A20 verbindt. De weg lost een capaciteitsprobleem bij Rotterdam op en verbetert de ontsluiting van de haven en Greenport. Een deel van het tracé wordt als tunnel uitgevoerd. Voor het tracébesluit is een project-MER opgesteld.

Op 3 oktober 2017 heeft de minister het tracébesluit gewijzigd vastgesteld (het wijzigingsbesluit). Het wijzigingsbesluit wijzigt het tracé niet maar onderbouwt opnieuw de gevolgen van het tracé voor Natura 2000-gebieden, waarbij geen gebruik meer wordt gemaakt van het Programma Aanpak Stikstofdepositie (PAS). De Afdeling hoeft de zaak daarom niet meer aan te houden in afwachting van antwoorden op prejudiciële vragen bij het Hof van Justitie van de EU over het PAS.

In het rapport ‘Passende beoordeling stikstofdepositie Blankenburgverbinding’ wordt geconcludeerd dat negatieve gevolgen op enkele habitats niet kunnen worden uitgesloten. Volgens de minister kan het tracé toch worden gerealiseerd, omdat het voldoet aan artikel 2.8, vierde lid, van de Wet natuurbescherming. Er zijn namelijk geen alternatieven en dwingende redenen van groot openbaar belang (met name het vergroten van de gebiedsveiligheid rond de haven door middel van een extra ontsluitingsroute). Ook wordt voorzien in compenserende maatregelen (de ADC-toets).

 

Inspraak/alternatieven 
Appellanten menen dat wat betreft de keuze voor een nieuwe westelijke oeververbinding (NWO) niet is voldaan aan de vereisten voor inspraak in artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. De NWO is volgens hen in de MIRT-verkenning ‘Rotterdam Vooruit’ uit 2009 alleen als onderdeel van meerdere maatregelen onderzocht, maar niet als een op zichzelf staand alternatief afgewogen. Vervolgens is in de Rijksstructuurvisie en het daarvoor gemaakte MER de NWO als een vaststaand gegeven overgenomen zonder zelfstandige afweging. In het plan-MER zijn alleen twee varianten van de NWO onderzocht. Het door hen aangedragen alternatief met onder andere verbetering van het openbaar vervoer en rekeningrijden, zou een NWO overbodig maken maar is niet goed afgewogen in de procedure. Ook menen zij dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voor de Blankenburgverbinding is gekozen, terwijl uit het plan-MER bij de Rijksstructuurvisie blijkt dat de Oranjetunnel op een aantal omgevingsfactoren beter scoort maar qua reistijd niet verschilt. Daarnaast menen appellanten dat in strijd met artikel 6, vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn geen ontwerp van het wijzigingsbesluit ter visie is gelegd.

 

ADC-toets Roerdomp 
Appellanten voeren aan dat in de Passende beoordeling ten onrechte niet is ingegaan op de gevolgen voor de roerdomp in natuurgebied de Rietputten. Dat gebied is in strijd met Richtlijn 2009/147/EG (de Vogelrichtlijn) niet aangewezen als Natura 2000-gebied en voldoet aan de selectiecriteria voor een aanwijzing. In samenhang met drie andere gebieden behoort het volgens hen tot de vijf belangrijkste gebieden voor de roerdomp. Er komt meer dan 1% van de landelijke broedpopulatie voor. Realisering van het tracé leidt tot verlies van alle broedplaatsen en territoria van de roerdomp in de Rietputten. Vanwege de landelijke slechte staat van instandhouding is dit een significant negatief effect, zodat de ADC-toets had moeten worden doorlopen.

 

ADC-toets Natura 2000-gebied 
Appellanten zijn van mening dat onvoldoende is aangetoond dat alternatieven ontbreken. Zij zien geen dwingende redenen van openbaar belang. Zij wijzen op de zogenaamde nuloptie als een goed alternatief. Zij menen ook dat de compensatie niet voldoet aan de vereisten. Niet is gegarandeerd dat de gebieden die als compensatie worden aangelegd zich zullen ontwikkelen en zich in een gunstige staat van instandhouding bevinden, voordat de Blankenburgtunnel in gebruik wordt genomen. Volgens hen is dat in strijd met wat het Hof van Justitie van de EU daarover heeft overwogen in de arresten Briels (ECLI:EU:C:2014:330) en Orléans (ECLI:EU:C:2016:583). Zij wijzen ook op de 'Richtsnoeren voor de toepassing van artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn' van de Europese Commissie (de ‘richtsnoeren’).

 

Overwegingen van de bestuursrechter

Inspraak/alternatieven 
De Afdeling stelt vast dat burgers in een vroeg stadium hebben kunnen meepraten over de plannen voor de verbetering en bereikbaarheid van de regio Rotterdam. Dat is gebeurd in het kader van de voorbereiding van de MIRT-verkenning en de Rijksstructuurvisie. Bovendien heeft een ontwerp van de Rijksstructuurvisie ter inzage gelegen waarop zienswijzen ingediend konden worden. Daarin zijn nut en noodzaak aan de orde geweest en alternatieven voor de NWO. De minister heeft gemotiveerd gereageerd op de zienswijzen. De Afdeling vindt daarom dat de inspraak voldoet aan artikel 6, vierde lid, van het Verdrag van Aarhus. De Afdeling constateert ook dat in het plan-MER bij de MIRT-verkenning naast twee varianten van de NWO ook acht andere maatregelen zijn onderzocht die gericht zijn op het verbeteren van de bereikbaarheid van de haven en de verbinding tussen de haven en het Westland. Die maatregelen zijn in combinaties onderzocht, op basis van ontwerpprincipes, oplossend vermogen en faciliteren van de verdichtingsopgave. De Afdeling vindt dat aanvaardbaar, omdat de verkeersproblemen in de regio met elkaar verband houden. Appellanten hebben naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat een redelijk alternatief buiten beschouwing is gelaten. Ter zitting wijzen zij op de mogelijkheid van een kilometerheffing, maar uit het plan-MER blijkt dat dat congestie vermindert maar niet oplost. Uit het plan-MER voor de Rijksstructuurvisie blijkt dat de Oranjetunnel op een aantal omgevingsfactoren beter scoort dan de Blankenburgverbinding. Dat verplicht de minister niet om voor de Oranjetunnel te kiezen. Volgens de minister zijn de effecten van de Blankenburgverbinding op bereikbaarheid beter en heeft deze een kostenvoordeel van 250-300 miljoen euro en een betere baten/kostenratio. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd gekozen voor de Blankenburgverbinding.

De Afdeling meent dat het wijzigingsbesluit ziet op wijzigingen van ondergeschikte aard van een tracé, waar al inspraak over heeft plaatsgevonden. In dit geval wijzigt niet het tracé zelf, maar omvat het een verplichting tot het treffen van compenserende maatregelen op basis van de Passende beoordeling. Dit is naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met artikel 6, vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn.

 

ADC-toets Roerdomp 
De Afdeling constateert dat volgens beleid van de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Visserij vermeld staat dat voor de selectie van Vogelrichtlijngebieden twee criteria worden gehanteerd. Het eerste criterium is dat een gebied ten minste 1% van een biogeografische populatie van een watervogelsoort herbergt of tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden behoort voor een soort die in bijlage I van de Vogelrichtlijn is opgenomen. Verder moet het gaan om een gebied van tenminste 100 ha aaneengesloten gebied met een formele natuurstatus. De Afdeling overweegt dat de minister uitgaat van De Wieden, de Onlanden, het Lauwersmeergebied, de Biesbosch en de Oostvaardersplassen als de vijf belangrijkste broedgebieden van de roerdomp. In deze gebieden broeden meer paren dan in de Rietputten. Het niet aanwijzen van de Rietputten als Natura 2000-gebied is daarom naar het oordeel van de Afdeling in overeenstemming met het beleid van de minister. De Afdeling gaat daarom niet in op de vraag of de Vogelrichtlijn rechtstreekse werking heeft. Daarom hoeft de Afdeling niet in te gaan op de stelling over het 1%-criterium.

 

ADC-toets Natura 2000-gebied 
De Afdeling meent dat aannemelijk is dat geen alternatief voorhanden is dat wel voldoet aan de projectdoelstellingen maar mindere effecten op Natura 2000-gebied zou hebben. Bij de nuloptie verbetert de doelstelling over de bereikbaarheid niet. In het MER is aangetoond dat capaciteitsproblemen in de toekomst alleen maar groter zullen worden. Het is van groot belang dat in geval van een calamiteit het havengebied snel ontruimd kan worden. De in het plan-MER beoordeelde alternatieven die wel de bereikbaarheid zouden kunnen verbeteren, hebben niet minder effecten op Natura 2000-gebieden. In de eerdere alinea heeft de Afdeling overwogen of andere relevante alternatieven voor het tracé onderzocht hadden moeten worden. De Afdeling vindt het redelijk dat de minister een groter belang aan de veiligheidsregio toekent dan aan het voorkomen van aantasting van het habitattype Grijze Duinen. Zij weegt daarbij mee dat het om een gebiedsafname van 0,017 procent van in totaal 185 ha gaat.

 

De compensatieopgave is naar het oordeel van de Afdeling goed uitgevoerd. In de arresten Briels en Orléans worden eisen gesteld aan mitigerende maatregelen ter voorkoming van aantasting van een Natura 2000-gebied. Deze zaak heeft geen betrekking op mitigerende maar op compenserende maatregelen. Over vereisten aan compenserende maatregelen heeft het Hof zich in de genoemde uitspraken niet uitgelaten. In de ‘richtsnoeren’ is vermeld dat de compensatie in principe bereikt moet zijn op het moment dat het betrokken gebied schade ondervindt. Als daar onder bepaalde omstandigheden niet aan kan worden voldaan, moeten de intussen geleden verliezen extra worden gecompenseerd. Uit de Passende beoordeling blijkt dat het wel 10 jaar kan duren voordat het habitattype kwalificeert. Daartegenover staat dat de Blankenburgtunnel pas in 2024 volledig in gebruik zal worden genomen en dat waarschijnlijk de grootste effecten pas in 2030 zullen optreden. De Afdeling vindt het aannemelijk dat op dat moment de compenserende maatregelen het nodige effect hebben. Het is daarom niet nodig om in het tracébesluit te bepalen dat de tunnel pas in gebruik mag worden genomen op het moment dat de gebieden zich tot habitats hebben ontwikkeld.

 

Uitspraak 
De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.