ECLI:NL:RVS:2020:498

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Op grond van artikel 19j van de Natuurbeschermingswet moeten de gevolgen voor Natura 2000-gebieden in beeld worden gebracht ten opzichte van de feitelijk bestaande planologisch legale situatie voorafgaand aan de planvaststelling.
• Om de feitelijke bestaande ammoniakemissie van een intensieve veehouderij in beeld te brengen moet het vergunde aantal dieren worden gecorrigeerd voor de feitelijke stalbezetting aan de hand van de CBS-gegevens.
• Voor geurhinder betekent het feit dat de normen voor voorgrondbelasting niet worden overschreden, niet automatisch dat de achtergrondbelasting aanvaardbaar is.
• De beoordeling van de landschappelijke inpassing van nieuwe ontwikkelingen in het buitengebied moet duidelijk en goed gemotiveerd in planregels worden vastgelegd. Zo moet duidelijk zijn of een door het bevoegd gezag in te schakelen deskundige alleen adviseert of ook beslist.
  
  NB.: Het huidige artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming komt inhoudelijk overeen met het in deze uitspraak genoemde artikel 19j van de Natuurbeschermingswet.

Casus

Op 29 oktober 2015 heeft de gemeenteraad van Doetinchem het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2012’ vastgesteld. Het plan voorziet in een actualisatie en harmonisatie van verouderde bestemmingsplannen voor het buitengebied van Doetinchem. Het plan maakt ook nieuwe ontwikkelingen mogelijk.
De raad had het plan eerder vastgesteld in 2013. Dat besluit is vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3930.
 
Passende beoordeling
Appellanten voeren onder meer aan dat niet dezelfde passende beoordeling als voor het bestemmingsplan uit 2013 aan het plan ten grondslag gelegd kan worden. Zij menen dat de planregels niet verhinderen dat de ammoniakuitstoot toeneemt, omdat bijvoorbeeld ten onrechte is uitgegaan van de vergunde en niet van de feitelijk bestaande en vergunde veestapel. Ook heeft de Afdeling in haar uitspraak van 2014 geoordeeld dat belangrijke negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet konden worden uitgesloten. Daarbij komt dat in het voorliggende plan ten opzichte van het plan uit 2013 nieuwe ontwikkelingen met mogelijke stikstofuitstoot mogelijk worden gemaakt. Zo zijn bijvoorbeeld woonbestemmingen of natuurbestemmingen gewijzigd in agrarische bestemmingen en zijn agrarische bouwvlakken vergroot. Volgens hen had daarom een nieuwe passende beoordeling en een plan-MER aan het plan ten grondslag moeten liggen.
 
Volgens de raad was een nieuw plan-MER niet nodig omdat de ontwikkelingen passen binnen het worst-case scenario van het plan-MER bij het plan uit 2013. Dat worst-case scenario bestond eruit dat alle bestaande agrarische bedrijven in het plangebied konden doorgroeien tot een bepaald aantal hectare of een percentage. Ook wijst de raad er op dat bestaande ammoniakemissies voorafgaand aan het vaststellen van het plan zijn bepaald en opgenomen in een bijlage bij de plantoelichting. Agrarische bedrijven zouden volgens de raad alleen mogen uitbreiden bij een gelijkblijvende ammoniakemissie.
 
Geurhinder
Appellanten betogen dat de uitbreidingen van veehouderijen ook leiden tot een toename van geurhinder. Volgens de raad neemt de geurhinder niet toe omdat de ammoniakemissie niet toe mag nemen. Appellanten wijzen er op dat luchtwassers meer ammoniak dan geur verminderen. Een agrarisch bedrijf kan volgens appellanten intern salderen binnen een bepaalde ammoniakemissie of omschakelen naar een andere diersoort en meer geur uitstoten. De raad heeft dit volgens hen ten onrechte niet onderzocht en ook geen onderzoek naar de cumulatie van geurhinder gedaan.
 
Landschap
Appellanten menen dat de regeling voor landschappelijke inpassing van mestopslagen, trainingsmolens en kuilvoerplaatsen buiten het bouwvlak in strijd is met de rechtszekerheid. Volgens de planregels is een landschappelijk inpassingsplan niet nodig als een deskundige op het gebied van landschap daarover heeft geoordeeld. Appellanten wijzen erop dat niet duidelijk is wie die deskundige is. Zij vinden daarnaast dat een landschappelijk inpassingsplan verplicht zou moeten zijn voor mest- en covergistingsinstallaties buiten het bouwvlak. 
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Passende beoordeling
De Afdeling constateert dat uit artikel 19j van de Natuurbeschermingswet (zoals dat gold ten tijde van de planvaststelling) volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan negatieve gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebied. Dat is het geval als het plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de planvaststelling verstaan. Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebied, dienen de gevolgen van die toename te worden onderzocht. Als op grond van objectieve gegevens belangrijke negatieve gevolgen niet kunnen worden uitgesloten (voortoets), dient een passende beoordeling te worden gemaakt.
In het plan is de bestaande ammoniakemissie omschreven als: de vergunde of gemelde aantallen en soorten dieren. De Afdeling oordeelt dat daarmee ten onrechte geen correctie voor de feitelijke stalbezetting heeft plaatsgevonden aan de hand van de CBS-gegevens (vergelijk overweging 39.5 van de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2014). De bijlage met agrarische bedrijven en daarvan afkomstige emissies is niet bindend, omdat geen van de planregels daarnaar verwijst. Ook blijkt uit de bijlage ten onrechte niet van welke datum de emissies dateren en of de emissies zijn gebaseerd op de feitelijke stalbezetting of de vergunde, dan wel gemelde aantallen vee. Daarnaast zijn de effecten van de ammoniakemissies op Natura 2000-gebieden van de nieuw bestemde agrarische percelen ten onrechte niet passend beoordeeld.
 
Geurhinder
De raad onderkent dat het woon- en leefklimaat kan verslechteren vanwege de groeimogelijkheden van de intensieve veehouderijen in het plangebied. Ter zitting heeft de raad verder verklaard dat over enkele locaties klachten over geurhinder zijn ingediend.
De Afdeling vindt de stelling van de raad, dat luchtwassers geuremissie beperken, te weinig onderbouwd. De raad voert verder aan dat het toetsingskader van de Wet geurhinder en veehouderij, door middel van normen voor de voorgrondbelasting, voorkomt dat knelpunten in de gecumuleerde achtergrondgeurbelasting ontstaan.
De Afdeling oordeelt dat de omstandigheid dat de normen voor de voorgrondbelasting niet worden overschreden, nog niet betekent dat de achtergrondbelasting aanvaardbaar is. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de achtergrondbelasting op het moment van het vaststellen van het plan aanvaardbaar is en evenmin welke gevolgen de uitbreidingsmogelijkheden hebben voor de achtergrondgeurbelasting.
 
Landschap
De Afdeling overweegt dat uit de planregels niet duidelijk blijkt of de door het bevoegd gezag in te schakelen deskundige alleen een adviserende rol heeft of ook beslissend oordeelt of het bouwwerk landschappelijk moet worden ingepast. De Afdeling oordeelt dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Ook kan de raad niet uitleggen waarom voor een co- en mestvergistingsinstallatie geen landschappelijk inpassingsplan nodig zou zijn. De Afdeling vindt dat in strijd met een deugdelijke motivering van besluit zoals vereist in artikel 3:46 van de Awb.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond, vernietigt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan mede vanwege andere beroepsgronden helemaal en treft bij wijze van voorlopige voorziening dat:
het legale gebruik van intensieve veehouderijen, met het daarbij behorende aantal dierplaatsen, ten tijde van de planvaststelling van het bestemmingsplan Buitengebied 2012 wordt aangemerkt als de maximum oppervlakte die voor dit gebruik mag worden gebruikt.