ECLI:NL:RVS:2021:1507

Betreft Vergunning wijzigen vleesvarkenshouderij in zeugenhouderij Overijssel
Datum uitspraak 14-07-2021
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Hoger beroep
Trefwoorden Verdrag van Aarhus, Habitatrichtlijn, inspraak, stikstof, natuurvergunning, passende beoordeling, referentiesituatie, Natura 2000-gebieden, varkenshouderij, veehouderij, Overijssel, Voortoets
Bronnen vindplaats ECLI:NL:RVS:2021:1507

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Hoewel de Wet natuurbescherming dat nu niet voorschrijft, moeten overheden de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb) toepassen bij de voorbereiding van een besluit over een natuurvergunning.
  • Niet relevant voor de referentiesituatie voor de Wet natuurbescherming is het feit dat het vorige bedrijf op de locatie heeft deelgenomen aan de stoppersregeling en daarvoor een Bedrijfsontwikkelplan op basis van het Actieplan ammoniak veehouderij heeft opgesteld.
  • Als een bedrijfsvoering niet voldoet aan het Besluit emissiearme huisvesting, hoeft het bevoegd gezag geen rekening te houden met de emissiewaarden uit dat Besluit, voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie.
  • Bij de verlening van een natuurvergunning moet het bevoegd gezag ook transportbewegingen beoordelen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij (bijvoorbeeld verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee).
  • Als geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op een kortere afstand dan 5 kilometer van het rekenpunt, dan is AERIUS Calculator versie 2020 in principe geschikt voor het maken van de stikstofberekening.
NB: In de nieuwe Omgevingswet, die naar verwachting medio 2021 in werking treedt, is afdeling 3.4 Awb wel verplicht bij een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit.

Casus

Vergunninghouder wil een bestaande vleesvarkenshouderij in de provincie Overijssel wijzigen in een zeugenhouderij. Daarvoor worden de bestaande stallen gesloopt en nieuwe stallen gebouwd. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel heeft op 22 december 2015 een natuurvergunning verleend voor het inwerking hebben van de zeugenhouderij. De vergunning is verleend voor het houden van 640 kraamzeugen, 2363 guste en dragende zeugen, 4 dekberen en 432 opfokzeugen. Het college heeft de vergunning verleend, omdat de depositie van de aangevraagde bedrijfssituatie niet toeneemt ten opzichte van de depositie in de referentiesituatie.
Appellant (Stichting Leefbaar Buitengebied te Geerdijk) is onder andere van mening dat er gebreken kleven aan de wijze waarop de vergunning procedureel tot stand is gekomen (namelijk dat niet voor iedereen inspraak openstond) en dat het college de beoordeling van de aanvraag op onjuiste uitgangspunten heeft gebaseerd. Zo is de stikstofuitstoot van transportbewegingen niet beoordeeld en is van een onjuiste referentiesituatie uitgegaan.

Overwegingen van de bestuursrechter
De toegepaste procedure
De Afdeling oordeelt dat het college afdeling 3.4 van de Awb van toepassing had moeten verklaren op de voorbereiding van een besluit over een natuurvergunning. Samengevat overweegt zij als volgt.
In artikel 6 van het Verdrag van Aarhus is het recht op inspraak geregeld bij de voorbereiding van besluiten over het al dan niet toestaan van bepaalde milieubelastende activiteiten. Uit de artikelen 19e, 19f en 19g van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) volgde dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend als in een voortoets op grond van objectieve gegevens was uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft. Konden significante gevolgen niet worden uitgesloten, dan was in ieder geval een passende beoordeling vereist. Het bieden van inspraak op het ontwerpbesluit maakte geen onderdeel uit van het proces.
De Afdeling leidt uit het arrest van het Hof van Justitie van 8 december 2016, C-243/15, ECLI:EU:C:2016:838, af dat toestemmingsbesluiten in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn onder artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus vallen. Zoals overwogen in de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, gaat de Afdeling ervan uit dat het bij artikel 6 van het Verdrag van Aarhus kan gaan om besluiten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de ligging nabij een Natura 2000-gebied of om besluiten waarbij voorafgaand aan dat besluit een voortoets wordt verricht om gevolgen voor een Natura 2000-gebied in kaart te brengen.
Dat betekent dat een natuurvergunning die met een voortoets is verleend onder de reikwijdte van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn valt, gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus. In de Europese Unie is artikel 6, vierde lid, van de M.e.r.-richtlijn de implementatie van de inspraakverplichtingen van het Verdrag van Aarhus. Die verplichtingen zijn goed geïmplementeerd in afdeling 3.4 van de Awb. Afdeling 3.4 van de Awb is in de Nbw 1998 echter niet van toepassing verklaard op de voorbereiding van de vergunning en ook is niet op andere wijze in de Nbw 1998 voorgeschreven dat bij de totstandkoming van de vergunning inspraak wordt geboden.
Omdat niet dwingend is voorgeschreven dat een bestuursorgaan inspraak biedt voordat beslist wordt op een aanvraag voor een natuurvergunning, is artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn niet correct geïmplementeerd. Van het college mag dan verwacht worden dat het met toepassing van artikel 3:10, eerste lid, van de Awb, afdeling 3.4 van die wet van toepassing verklaart op de voorbereiding van de natuurvergunning. Het college heeft dat nagelaten. Daarom kan SLB een rechtstreeks beroep doen op de Habitatrichtlijn.

Referentiesituatie
Als er geen geldende natuurvergunning is, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming op de referentiedatum (het moment dat artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het Natura 2000-gebied). Als daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen, geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen.
Voor het bedrijf is niet eerder een natuurvergunning verleend. Daarom is relevant of de aanvraag leidt tot een toe- of afname van emissie en depositie ten opzichte van de (milieu)vergunde situatie op de referentiedata. De relevante referentiedata zijn: 10 juni 1994 en 24 maart 2000 voor de Vogelrichtlijngebieden en 7 december 2004 voor de Habitatrichtlijngebieden.
Bij het bepalen van de referentiesituatie zijn drie besluiten relevant:
Ten eerste: het bedrijf beschikte op de relevante referentiedata over een hinderwetvergunning die op 29 januari 1985 is verleend voor het houden van 1703 mestvarkens.
Ten tweede: het college heeft bij de beoordeling of de hinderwetvergunning geheel of gedeeltelijk is vervallen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ommen van 3 oktober 1995 betrokken. In dat besluit staat dat de hinderwetvergunning van rechtswege is vervallen voor het houden van 543 mestvarkens. In dat besluit staat verder dat ten hoogste 1160 mestvarkens zijn toegestaan.
Het ligt primair op de weg van appellant om feiten en omstandigheden aan te voeren voor de stelling dat de vergunning voor de veehouderij voor een groter deel is vervallen. Appellant is daar niet in geslaagd. De Afdeling oordeelt daarom dat het college mocht afgaan op het besluit van 3 oktober 1995.
Ten derde: het college heeft vervolgens de referentiesituatie ontleend aan de melding op 1 juli 2014 op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Die melding is gedaan omdat het vergunde aantal dieren moest worden verminderd omdat het bedrijf de ammoniakemissie van 190 mestvarkens heeft overgedragen aan drie verschillende bedrijven. Op basis van de melding mogen nog maximaal 970 mestvarkens worden gehouden. Dit is de veebezetting met de laagste emissie sinds de referentiedatum en geldt daarom als referentiesituatie.
Niet relevant voor de referentiesituatie is het feit dat het vorige bedrijf op de locatie heeft deelgenomen aan de stoppersregeling en daarvoor een Bedrijfsontwikkelplan op basis van het Actieplan ammoniak veehouderij heeft opgesteld. De maatregelen die het bedrijf moest treffen om aan de stoppersregeling mee te doen, wijzigden de milieuvergunde situatie die relevant is voor de referentiesituatie niet (uitspraak van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1775). Voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie, in het geval bij een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit emissiearme huisvesting, hoeft geen rekening te worden gehouden met de emissiewaarden die voortvloeien uit dat Besluit (uitspraak van 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3934, r.o. 4.8).
Verder is ook niet van belang of op de locatie steeds vee is gehouden. De referentiesituatie wordt ontleend aan de vergunde en niet aan de feitelijke situatie (vergelijk de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175, r.o. 10).

Transportbewegingen
Bij de verlening van een natuurvergunning moeten alle gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project (vergelijk de uitspraak van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2760, r.o. 6).
Het college heeft een berekening van de depositie door verkeersbewegingen gemaakt. De uitkomst van die berekening is dat het verkeer van en naar het bedrijf geen depositie veroorzaakt op Natura 2000-gebieden. De berekening en de uitgangspunten van de berekening (aantal en soort verkeersbewegingen, emissiefactor en rekenpunt) zijn opgenomen in het dossier. Appellant heeft niet beargumenteerd waarom in dit geval AERIUS Calculator niet geschikt is voor het maken van de berekening, als geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op een kortere afstand dan 5 kilometer van het rekenpunt.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond.