ECLI:NL:RVS:2021:1681

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De Vercammencurve is geschikt om de aanvaardbaarheid van laagfrequent geluid van windturbines te beoordelen (zie ook: ECLI:NL:RVS:2020:1230).
• Zonder wettelijke normen voor het geluidsniveau in de tuin moet toch gekeken worden of geluid aanvaardbaar is vanwege de norm van “een goede ruimtelijke ordening” voor het bestemmingsplan. Het verblijfsklimaat in de tuin kan worden afgeleid van de geluidsbelasting op de gevel van de woning.
• Cumulatieve geluidhinder moet worden beoordeeld, zoals het geluid van windturbines met het geluid van laagvliegende vliegtuigen.
• Bij de vaststelling van een bestemmingsplan hoeft geen rekening te worden gehouden met de bijzondere gevoeligheid van mensen voor bijvoorbeeld geluid.
• Als een bevoegd gezag naar aanleiding van het MER een eigen afwijkende norm stelt voor de aanvaardbaarheid van het geluidniveau of van slagschaduw, slaagt een beroep op het Nevele-arrest voor deze normstelling niet. Het gaat dan om een andere situatie dan aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1395).
• De eigen normen moeten wel worden opgenomen in het bestemmingsplan.

Casus

Op 27 juni 2019 heeft de gemeenteraad van Oss het bestemmingsplan "Windmolenpark Elzenburg - De Geer" vastgesteld. Het plan voorziet in vier windturbines met een maximale tiphoogte van 210 meter en biedt de mogelijkheid tot twee extra windturbines door middel van een wijzigingsbevoegdheid. Op 1 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oss twee tijdelijke omgevingsvergunningen voor 25 jaar verleend, elk voor twee windturbines. Tegen deze besluiten is beroep ingesteld. De beroepsgronden betreffen onder meer geluid, slagschaduw en gezondheid. Ook wordt een beroep gedaan op het arrest van 25 juni 2020 van het Europees Hof van Justitie, C-24/19 (hierna: het Nevele-arrest). Betoogd wordt dat een MER had moeten worden opgesteld ten behoeve van de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Nu dit niet is gedaan, kan niet met zekerheid worden gezegd dat de gezondheid, vanwege geluidhinder, gelijk blijft. Dezelfde discussie wordt gevoerd over de slagschaduwnorm van de Activiteitenregeling milieubeheer.

Overwegingen van de bestuursrechter
Geluid mede in relatie tot gezondheid
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak eerder heeft overwogen is de wetenschap niet eenduidig over het effect van laagfrequent en infrasoon geluid van windturbines op de gezondheid van mensen. Verder is in de wetenschap geen direct verband tussen windturbinegeluid en gezondheid gevonden. In de door appellanten aangedragen onderzoeken ziet de Afdeling geen reden om nu anders te oordelen. Ook vindt de Afdeling de Vercammencurve geschikt om de aanvaardbaarheid van laagfrequent geluid te beoordelen. De Afdeling verwijst hiervoor naar een uitspraak van 30 september 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2308). Verder is voldoende rekening gehouden met het pulserende karakter van het geluid van windturbines. Hiervoor verwijst naar de Afdeling naar een uitspraak van 4 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1228). Het gaat in dit geval om een lagere norm dan de norm uit die uitspraak, waardoor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ook in dit geval gewaarborgd is.
Wat betreft het geluidniveau buiten de woning, dat volgens appellanten ook het woon- en leefgenot kan aantasten, overweegt de Afdeling dat hiervoor geen wettelijke geluidnormen zijn vastgesteld. Toch moet de raad bij het vaststellen van het plan de aanvaardbaarheid van het geluid van de windturbines voor het verblijfsklimaat in de tuin moet beoordelen. Dit volgt uit artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. In dit geval kon de gemeenteraad tot de conclusie komen dat ook dit geluid aanvaardbaar is. De geluidbelasting op de gevel van de woning van de appellant is 44 dB Lden. De raad verwacht niet dat de geluidbelasting van de tuin daar merkbaar van afwijkt. De Afdeling gaat hierin mee.
De beroepsgrond in verband met cumulatie van het geluid van vaarverkeer, landbouwverkeer en vliegverkeer door het laagvlieggebied slaagt wél. In dit geval zijn alleen wegverkeer en industrie meegenomen in de berekening naar de cumulatieve geluidbelasting. De gemeenteraad heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de andere geluidbronnen kunnen worden aangemerkt als incidentele geluidbronnen die niet relevant zijn voor de cumulatieve geluidbelasting. De Afdeling vindt relevant dat dit plangebied in het laagvlieggebied ligt. Alleen de stelling dat geen sprake is van een relevante geluidbron is onvoldoende motivering om deze bron niet te betrekken bij het akoestisch onderzoek. Met de gevolgen van de geluidoverlast die de windturbines zullen veroorzaken voor de gezondheid van een ernstig zieke dochter, hoefde het bevoegd gezag dan weer geen rekening te houden.

Het Nevele-arrest
De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad op basis van het uitgevoerde milieuonderzoek in de planregels een eigen, afwijkende en strengere geluidnorm heeft toegepast. Er is in deze zaak dus niet aangesloten bij artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit is anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1395). Het beroep op het Nevele-arrest kan in het geval van deze windturbines in Oss daarom niet slagen. De Afdeling verwijst hiervoor naar overweging 17 tot en met 17.2 in de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3112).

Slagschaduw mede in relatie tot gezondheid
Wat betreft de slagschaduwnormen uit de Activiteitenregeling milieubeheer oordeelt de Afdeling dat een beroep op het Nevele-arrest ook niet slaagt. De gemeenteraad heeft een strengere norm gehanteerd dan de wettelijke norm uit artikel 3.12 van de Activiteitenregeling milieubeheer. Ook is in de omgevingsvergunningen voorzien in een stilstandvoorziening waardoor aan die strengere norm kan worden voldaan. Verder heeft het RIVM onderzoek verricht naar de gezondheidseffecten van windturbines. Het RIVM concludeert dat er geen bewijs bestaat voor directe gezondheidseffecten ten gevolge van hinder van slagschaduw, trillinghinder en elektromagnetische straling. Tot slot speelt een rol dat de afstand tussen de woning van appellant en de dichtstbijzijnde windturbine met gondel en kabels ongeveer 500 meter is.
Omdat de gemeenteraad de strengere norm voor slagschaduw niet in de bestemmingsplanregels heeft vastgelegd, is het bestemmingsplan in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel vastgesteld. Het beroep slaagt op dit punt dus wél.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond en vernietigt zowel het vaststellingsbesluit van de gemeenteraad als de tijdelijke omgevingsvergunningen van het college van burgemeester en wethouders.