ECLI:NL:RVS:2022:1702

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De wettelijke inhoudsvereisten voor een MER gelden ook als zonder m.e.r.-beoordeling direct een MER wordt opgesteld. Alleen als er geen enkele wettelijke grondslag is voor het opstellen van een MER of uitvoeren van een m.e.r.-beoordeling gelden de wettelijke inhoudsvereisten niet.
• Als een activiteit is veranderd, maar illegaal, en precies die verandering wordt gelegaliseerd via een omgevingsvergunning, dan valt dat in principe onder het begrip ‘wijziging’ uit onderdeel A van de bijlage bij het Besluit m.e.r.
• Een aanpassing van de bouwhoogte van een bovengrondse hoogspanningsmast is vanwege de aard van de voorgenomen activiteit een ‘wijziging’ van een bovengrondse hoogspanningsleiding als bedoeld in kolom 1 van categorieën C24 en D24.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.

Casus

TenneT wil de bestaande landelijke 380 kV-ring (hoogspanningsverbindingen) opwaarderen via het programma Beter Benutten Bestaande 380 kV. Het deelproject Opwaardering 380 kV-verbinding Diemen-Lelystad valt onder dit programma. Op 15 maart 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Almere aan TenneT een omgevingsvergunning verleend voor het constructief aanpassen van de hoogspanningsmasten van de hoogspanningsverbinding Diemen-Lelystad. Op 18 maart 2021 hebben de ministers van EZK en BZK een omgevingsvergunning verleend voor “handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening” voor delen van de bestaande hoogspanningsverbinding. Deze vergunning is nodig omdat de bestaande masten hoger zijn dan planologisch is toegestaan.
In de aanvraag om de omgevingsvergunning staat dat, zonder dat de ministers een vormvrije m.e.r.-beoordeling verrichten, de uitgebreide m.e.r.-procedure wordt doorlopen. De redenen hiervoor zijn extra transparantie in de besluitvorming, inspraak over de te onderzoeken onderwerpen en de resultaten, en een onafhankelijk advies van de Commissie m.e.r.
Appellant woont op ongeveer 59 meter afstand van een hoogspanningsmast binnen dit project en op ongeveer 37 meter van een hoogspanningsleiding. Volgens hem is er geen sprake van een vrijwillig MER, maar van een directe m.e.r.-plicht. Verder vindt appellant dat het MER andere alternatieven in beeld had moeten brengen, zoals het vervangen van de masten door wintrackmasten, en vreest hij gezondheidsrisico’s vanwege toename van de magneetveldsterkte bij zijn woning.

Overwegingen van de bestuursrechter
Gelden de wettelijke inhoudsvereisten voor dit MER?
De ministers stellen dat gebreken in het MER in principe niet kunnen leiden tot vernietiging van de omgevingsvergunning, omdat het MER niet verplicht was. De Afdeling volgt dit standpunt niet, omdat dit alleen geldt in situaties waarbij er geen enkele wettelijke grondslag is te vinden voor het opstellen van een MER en/of het uitvoeren van een m.e.r.-beoordeling. De Afdeling beoordeelt daarom of er een wettelijke grondslag bestaat voor het uitvoeren van een m.e.r.-beoordeling. Zo ja, dan moet het MER voldoen aan de wettelijke eisen vanuit de Wet milieubeheer (Wm).
Het gaat in deze situatie om de vraag of sprake is van een activiteit die valt onder de categorieën C.24 en D.24.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De omgevingsvergunning van het college voor het onderhoud aan de bestaande 380 kV-verbinding Diemen-Lelystad valt niet onder kolom 3 of 4 van deze categorieën. Dit geldt wel voor de omgevingsvergunning van de ministers voor het in afwijking van de geldende bestemmingsplannen toestaan van de bouwhoogte van een aantal bestaande hoogspanningsmasten. Deze valt onder kolom 4 van de bijlage bij het Besluit m.e.r.
De vraag is vervolgens of het in afwijking van de bestemmingsplannen toestaan van de bouwhoogte een wijziging is van een bovengrondse hoogspanningsleiding zoals bedoeld in kolom 1 van categorie C.24 en D.24.1. (red.: het begrip ‘wijziging’ is gedefinieerd in onderdeel A van de bijlage van het Besluit m.e.r. als een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen). De Afdeling overweegt dat hier sprake van is. Het gaat hier om het legaliseren van een bestaande situatie waarbij er feitelijk niks verandert aan de hoogte van de masten. Voor de vraag of sprake is van een ‘wijziging’ moet de bestaande - juridisch planologisch legale - situatie van de hoogspanningsleiding als vertrekpunt worden genomen.
De omgevingsvergunning van de ministers gaat alleen over de "illegale hoogteverschillen". Het legaliseren van die hoogteverschillen is een wijziging zoals omschreven onder 2 in onderdeel A van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Er is namelijk sprake van een (juridisch planologische) verandering van (de bouwhoogte van) aangelegde werken.
De ministers stelden ook dat de verruiming van de toegestane bouwhoogte (variërend van 0,5 tot 24,5 meter) gering is en daarom niet als wijziging is aan te merken. Deze stelling volgt de Afdeling niet ‘vanwege de aard van de voorgenomen activiteit’.
Aan de tweede drempelwaarde in kolom 2 van categorie C.24 (een tracélengte van 15 km) en D24.1 (een tracélengte van 5 km) wordt niet voldaan, want het tracé is ongeveer 4,14 km lang. Dit betekent dat het bevoegd gezag een vormvrije m.e.r.-beoordeling moet uitvoeren. En dat betekent dat een wettelijke grondslag bestaat voor het uitvoeren van een m.e.r.-beoordeling en dat het MER daarom moet voldoen aan de eisen die daaraan zijn gesteld in de Wm.

Alternatieven
De Afdeling constateert dat de omgevingsvergunning van de ministers alleen bedoeld is om de bouwhoogte van een aantal bestaande masten te legaliseren. Dit betekent dat het MER onder meer een beschrijving moet bevatten van de redelijke alternatieven die relevant zijn voor die activiteit. De vraag welke alternatieven in een MER redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1436.
De doelstelling van TenneT is om bestaande verbindingen beter te benutten om - op korte termijn - capaciteitsknelpunten te voorkomen of te verlichten en kosten die het gevolg van zijn. In het MER is daarom geen onderzoek gedaan naar het vervangen van de huidige masten door wintrackmasten. Wintrackmasten zouden zorgen voor een compleet nieuwe verbinding op de plek van de bestaande hoogspanningsverbinding, wat niet in die doelstelling past. De kosten hiervan op dezelfde locatie zullen aanzienlijk hoger zijn dan van een nieuwe vakwerkverbinding op een andere plaats. De wintrackmasten mochten daarom als alternatief buiten beschouwing blijven.

Toename magneetveldsterkte bij de woning
Ten overvloede stelt de Afdeling dat eventuele gezondheidsrisico’s het gevolg zijn van het verhogen van de transportcapaciteit van de hoogspanningsverbinding door het ophangen van de nieuwe geleiders en de daarmee samenhangende verandering van de magneetveldsterkte bij de woning van appellant. De aanvraag van TenneT en de verleende omgevingsvergunning hebben geen betrekking op deze werkzaamheden. Deze gaan alleen over de bouwhoogte van een aantal masten.

Uitspraak
Het beroep is ongegrond.