ECLI:NL:RVS:2023:3328

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voor de uitleg van het begrip ‘afvalstof’ uit de M.e.r.-richtlijn kan worden aangesloten bij het materiele afvalstoffenbegrip uit artikel 3 lid 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.
• Dat stoffen volgens de Kaderrichtlijn afvalstoffen zijn uitgezonderd van de reikwijdte van die richtlijn, maakt niet dat deze stoffen geen afvalstoffen zijn als bedoeld in de M.e.r.-richtlijn. Dat is anders als een stof een bijproduct is in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Dan is ook geen sprake van een afvalstof voor de M.e.r.-richtlijn.
• Wanneer niet kan worden uitgesloten dat een houder zich heeft willen ontdoen van houtresten, moeten de houtresten als afvalstof worden aangemerkt. Ook houtpellets die zijn gemaakt van houtresten, zijn dan afvalstoffen, tenzij met die verwerking tot houtpellets de einde-afvalfase bereikt wordt.

Casus

Op 9 september 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland een omgevingsvergunning verleend aan Vattenfall voor het bouwen en in werking hebben van een biomassacentrale in Diemen. Jaarlijks wordt hier maximaal 212 kiloton aan houtpellets verstookt. Die houtpellets worden gemaakt van houtresten. Met de biomassacentrale wordt stadswarmte geproduceerd.
Het college heeft een m.e.r.-beoordeling onder de categorieën 22.1 en 22.6 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. uitgevoerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen milieueffectrapport (MER) nodig is. Appellant voert aan dat een MER wel verplicht is, omdat de biomassacentrale moet worden aangemerkt als een "installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen", zoals bedoeld in categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Op 7 juni 2021 heeft de rechtbank Noord-Holland het beroep van appellant ongegrond verklaard.

Overwegingen van de bestuursrechter
In geschil is of de houtresten, en in het verlengde daarvan de houtpellets, een afvalstof zijn. De Afdeling stelt vast dat de definitie van het afvalstoffenbegrip in artikel 1.1, eerste lid, van de Wm afkomstig is uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Daarnaast stelt zij vast dat categorie C18.4 conform de M.e.r.-richtlijn moet worden uitgelegd. In de M.e.r.-richtlijn zelf is het afvalstoffenbegrip niet gedefinieerd, maar volgens de Afdeling kan worden aangesloten bij het materiële afvalstoffenbegrip uit artikel 3 lid 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. De Afdeling wijst onder andere op haar uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494 en op het door de Europese Commissie in 2015 opgestelde guidance document “Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive” (hierna: het guidance document).
Artikel 2 lid 1 bepaalt welk type afval van de werkingssfeer van de Kaderrichtlijn afvalstoffen is uitgesloten. Het artikel bepaalt dus niet dat de daarin genoemde stoffen geen afvalstof zijn. Dat de houtpellets niet onder de reikwijdte van de Kaderrichtlijn afvalstoffen vallen, maakt dus niet dat deze stoffen geen afvalstoffen zijn als bedoeld in de M.e.r.-richtlijn.
De Afdeling stelt vast dat de uitkomst van de beoordeling of de houtpellets een afvalstof zijn afhangt van alle omstandigheden van het geval. Hierbij is het gedrag en de intentie van de houder van de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt, in relatie tot de betekenis van de woorden “zich ontdoen van” bepalend.
In dit geval heeft Vattenfall onvoldoende concrete informatie verstrekt over de herkomst van de houtresten waarvan de pellets zijn gemaakt, en over de intentie van de houder daarvan. Het gaat volgens Vattenfall om houtpellets gemaakt van houtresten, afkomstig uit de bosbouw. Houtpellets zijn in Nederland beperkt beschikbaar en zullen door Vattenfall op de wereldmarkt worden gekocht. Op grond hiervan kon het college niet op voorhand uitsluiten dat het gaat om houtresten waarvan de houder zich wilde ontdoen. De overige informatie die Vattenfall heeft verstrekt, sluit dat naar het oordeel van de Afdeling ook niet uit. 
Nu niet kan worden uitgesloten dat de houders zich willen ontdoen van de houtresten, had het college niet alleen de houtresten, maar ook de houtpellets als afvalstof moeten aanmerken. Dat zou slechts anders zijn als met de verwerking van de houtresten tot houtpellets de einde-afvalfase bereikt wordt. Omdat er in dit geval geen Europese of nationale criteria zijn om dit vast te stellen, kon het college ook niet vaststellen dat de einde-afvalfase bereikt zou zijn.
Het college en Vattenfall betogen daarnaast dat de houtpellets bijproducten zijn, afkomstig uit de bos- en houtsector, en daarom niet kunnen worden gekwalificeerd als afvalstof. De Afdeling stelt vast dat als een stof kan worden aangemerkt als bijproduct als bedoeld in artikel 5 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, er geen sprake is van een afvalstof als bedoeld in artikel 3 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en dus artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. De reden hiervoor is dat de houder van de stof zich er in dat geval niet van wil of moet ontdoen. Dan is ook geen sprake van een afvalstof zoals is bedoeld in categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Volgens de Afdeling kon het college vanwege het ontbreken van de informatie over de houder van de houtresten en het productieproces waarbij deze vrijkomen ook niet beoordelen of de houtpellets aangemerkt kunnen worden als een bijproduct.
De Afdeling komt tot de conclusie dat het college niet kon uitsluiten dat de houtresten en daarmee de houtpellets voor de beoordeling van de m.e.r.-plicht als afvalstof moesten worden aangemerkt. Daarom had het college er vanuit moeten gaan dat sprake is van een afvalstof, en dat de biomassacentrale dus een installatie is die is bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in categorie 18.4, onderdeel C, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Aangezien de capaciteit van de installatie meer dan 100 ton per dag is, had Vattenfall bij de aanvraag een milieueffectrapport moeten overleggen.

Uitspraak
Het hoger beroep is gegrond. De omgevingsvergunning en de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland worden vernietigd.