ECLI:NL:RVS:2023:4048

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voor de Natura 2000-plantoets en de m.e.r.-beoordelingsplicht vallen activiteiten onder de referentiesituatie als die activiteiten beschermd worden door planologisch overgangsrecht. De activiteiten worden dan beschouwd als de feitelijke, planologisch legale situaties voorafgaand aan de vaststelling van het plan.

• Het gebruik dat met een nieuw plan wordt toegestaan moet dan wel overeenkomen met het gebruik dat eerder onder het planologisch overgangsrecht was toegestaan en feitelijk aanwezig is.

Casus

Op 3 februari 2022 heeft de raad van de gemeente Midden-Groningen het bestemmingsplan "Partiële herziening Woongebieden" vastgesteld. Het plangebied bestaat uit het watersportbedrijf Allround Watersport Meerwijck inclusief de directe omgeving in het noorden en Paviljoen De Rietzoom inclusief de directe omgeving in het zuiden. Met het voorliggende plan worden omissies en onjuistheden in het huidige bestemmingsplan door de raad hersteld. 
Appellanten betogen dat de raad ten onrechte geen Passende beoordeling heeft opgesteld. Volgens de coöperatie en anderen zijn significante effecten op het Natura 2000-gebied Zuidlaardermeer niet uitgesloten vanwege de planologische vestiging van een jachthaven en een discotheek. Ook is een m.e.r.-beoordeling nodig vanwege categorie D 10 onder b. van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. De cumulatieve effecten van alle activiteiten in het plangebied zijn niet bij de beoordeling betrokken, zoals een jachthaven met 150 ligplaatsen, autoverkeer van 1.000 bezoekers, bootverkeer, een terras met 100 zitplaatsen, een discotheek met 1.000 bezoekers en evenementen.

Overwegingen van de bestuursrechter

Eerbiedigend overgangsrecht in Natura 2000-plantoets 
Bij de beoordeling van een bestemmingsplan wordt onder referentiesituatie de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan. De discotheek en de noordelijke jachthaven zijn in het geldende bestemmingsplan uit 2013 toegestaan. Dit betekent dat de discotheek en de noordelijke jachthaven feitelijke, planologisch legale situaties zijn. Het plan voorziet in zoverre niet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling.

De jachthaven in het zuidelijk deel van het gebied was niet toegestaan in het geldende bestemmingsplan uit 2013 en ook niet in een eerder plan uit 2010, maar in een nog ouder bestemmingsplan uit 1996 was de jachthaven wel opgenomen. De raad wilde deze jachthaven weer toestaan in het nieuwe bestemmingsplan. De Afdeling overweegt dat de raad onvoldoende onderbouwd heeft dat het gebruik (volledig) onder de beschermende werking van het overgangsrecht van voorgaande bestemmingsplannen valt. Niet aangetoond is dat het gebruik als jachthaven onafgebroken is voortgezet en in omvang, aard en intensiteit niet is gewijzigd.

In eerdere uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat voor bestemmingsplannen geldt dat het als zodanig bestemmen van een feitelijk aanwezige situatie die onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het voorheen geldende plan valt, wordt aangemerkt als een (nieuwe) ruimtelijke ontwikkeling voor de Wet natuurbescherming. Een dergelijk gebruik wordt niet als planologisch legaal aangemerkt (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1371, onder 9.2).

De Afdeling ziet nu aanleiding om daarover anders te oordelen. Ook aan de beschermende werking van planologisch overgangsrecht kan een referentiesituatie worden ontleend die kan worden beschouwd als de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan. Het gebruik dat met het vast te stellen bestemmingsplan wordt bestemd moet dan wel overeenkomen met het gebruik dat eerder onder het planologisch overgangsrecht was toegestaan en feitelijk aanwezig is. Een dergelijk gebruik zou ook zonder dat daarvoor een planologische toestemming is vereist, onder de beschermende werking van het planologisch overgangsrecht kunnen worden voortgezet. In zoverre voorziet een bestemmingsplan dan ook niet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Hiermee wordt aangesloten bij de rechtspraak over de zogenoemde beweidings- en bemestingszaken onder de Wet natuurbescherming (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3886, onder 9.1).

Voor het voorliggende plan betekent dit het volgende. De raad moet aantonen dat het gebruik van de jachthaven in het zuidelijk deel van het plangebied volledig valt onder de beschermende werking van het overgangsrecht van de voorgaande bestemmingsplannen. Er is dan sprake van een feitelijke, planologisch legale situatie, en niet van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling. Er is dan ook niet langer een voortoets en vervolgens eventueel een Passende beoordeling en plan-m.e.r.(-beoordeling) nodig. Op dit moment is dat echter onduidelijk.

M.e.r.-beoordelingsplicht 
Het plan is niet het eerste plan dat in de toegestane functies voorziet. Niet is vastgesteld dat sprake is van een wijziging dan wel uitbreiding van de discotheek en de noordelijke jachthaven. De ligging en omvang daarvan zijn immers niet gewijzigd ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Daarom bestond in zoverre geen m.e.r.-beoordelingsplicht (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB6322, onder 2.37.2).

Over de zuidelijke jachthaven is hiervoor overwogen dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat het gebruik als jachthaven onder het overgangsrecht valt. Daarom valt niet uit te sluiten dat toch een m.e.r.-beoordelingsplicht bestond. Die m.e.r.-beoordeling is niet gemaakt.

Uitspraak 
Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt het bestemmingsplan.