ECLI:NL:RVS:2021:71

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Intrekken of wijzigen van een natuurvergunning via art. 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming kan als aan twee voorwaarden is voldaan: (1) er dreigt een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied en (2) de activiteit heeft effecten op die natuurwaarden.
• Als voldaan is aan beide voorwaarden, moet het bevoegd gezag passende maatregelen treffen om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen. Het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning kan een (van de) passende maatregelen zijn.
• Als het intrekken of wijzigen van de natuurvergunning de enige passende maatregel is, dan moet het bevoegd gezag daarvoor kiezen. Het bevoegd gezag moet bij een afwijzing van een verzoek tot intrekking uitleggen wat dan de maatregelen zijn en wanneer ze effectief zijn. Het bevoegd gezag kan dan niet volstaan met de constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen.
• Het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning komt met name aan de orde wanneer geen zicht is op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn.
• Bij intern salderen is sinds 1 januari 2020 geen zogenaamde ‘verslechteringsvergunning’ meer vereist op grond van de Wet natuurbescherming.
• Het intrekken van een verslechteringsvergunning is geen passende maatregel om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen, omdat hiermee de activiteit niet kan worden beëindigd.
• Is bij het verlenen van de verslechteringsvergunning een onjuiste referentiesituatie gebruikt, maar is in de juiste referentiesituatie de emissie hoger dan de aangevraagde, dan is de vergunning niet verleend in strijd met wettelijke voorschriften (art. 5.4, eerste lid, onder c, Wnb).
• Bij het beoordelen van de gevolgen van een wijziging of uitbreiding van een project wordt de referentiesituatie ontleend aan de natuurvergunning of, als die ontbreekt, aan de milieutoestemming op de referentiedatum.
• De referentiedatum is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor dat Natura 2000-gebied.
• Als na dat moment een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen, dan geldt die toestemming als referentiesituatie.
• De rechtspraak over het intrekken van natuurvergunningen is ook van toepassing op toestemmingen die verleend zijn voordat de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied.

Casus

De Logt B.V. is sinds 2008 eigenaar van een perceel met agrarische opstallen in Oirschot, bij het Natura 2000 gebied ‘Kampina & Oisterwijkse Vennen’. Op deze locatie is een veehouderij aanwezig. De Logt wil hier een varkenshouderij oprichten voor het houden van 19.008 gespeende biggen (opfok). Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant verleent hiervoor een natuurvergunning op 19 december 2013.
 
Twee natuurorganisaties verzoeken later om intrekking van de natuurvergunning. Het college wijst dit verzoek op 27 juli 2018 af en handhaaft dat besluit bij de beslissing op bezwaar van 14 februari 2019. De organisaties gaan tegen de afwijzing van het verzoek in beroep bij de rechtbank Oost-Brabant. De rechtbank verklaart het beroep op 19 augustus 2019 gegrond, schorst de weigering om de vergunning in te trekken en verbiedt het gebruik van de natuurvergunning totdat het college een nieuwe beslissing heeft genomen op het bezwaar. De vergunninghouder is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en gaat in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
 
Volgens appellant staat de rechtszekerheid in principe in de weg aan het intrekken van de natuurvergunning. Volgens hem dwingt de Habitatrichtlijn alleen tot herbeoordeling en intrekking van een bestaande natuurvergunning als dat de enige passende maatregel is die kan worden getroffen om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen. Dat is hier volgens appellant niet het geval. In het Natura 2000-gebied kunnen en worden al verschillende andere passende maatregelen getroffen. Ook het rechtszekerheidsbeginsel brengt volgens appellant met zich mee dat intrekking of wijziging van de natuurvergunning alleen aan de orde is wanneer dat de enige passende maatregel is.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Uit het Kokkelvisserijarrest van het Hof van Justitie van de EU (7 september 2004, zaaknr. C-127/02) volgt dat passende maatregelen nodig zijn als de gevolgen van een plan of project bij de natuurtoestemming goed zijn beoordeeld, maar het vervolgens toch leidt tot verslechtering of verstoring. Uit het arrest Commissie/Italië van het Hof van Justitie (20 september 2007, zaaknr. C-304/05) volgt dat passende maatregelen nodig zijn als de beoordeling van de gevolgen van het plan of project bij de natuurvergunning gebrekkig is geweest en het leidt tot een verslechtering of verstoring met significante gevolgen. Deze rechtspraak is volgens het Hof van Justitie in het arrest Grüne Liga (14 januari 2016, zaaknr. C-399/14) ook van toepassing op toestemmingen die verleend zijn voordat de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied.
De wetgever heeft aan de verplichtingen uit deze rechtspraak uitvoering gegeven in artikel 5.4, eerste lid, onder c en onder d, Wnb. Op grond van onderdeel c kan het bevoegd gezag een vergunning intrekken of wijzigen als ze in strijd met wettelijke voorschriften is verleend. Op grond van onderdeel d kan dat als de omstandigheden sinds vergunningverlening zijn gewijzigd, en het bevoegd gezag de vergunning destijds onder die andere omstandigheden niet of met andere voorschriften zou hebben verleend.

Artikel 5.4, eerste lid, Wnb: belangenafweging bij intrekken of wijzigen natuurvergunning
Uit artikel 5.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) volgt dat het college bevoegd is een natuurvergunning in te trekken als één van de daarin genoemde omstandigheden zich voordoet. Het bevoegd gezag moet dan de betrokken belangen afwegen. Tot die belangen behoort mede het belang van de rechtszekerheid voor de vergunninghouder. De rechtszekerheid belet dus niet het wijzigen of intrekken van de natuurvergunning, maar speelt wel een rol in de belangenafweging.

Artikel 5.4, eerste en tweede lid: samenhang
Het eerste en tweede lid van artikel 5.4 moeten in samenhang worden gelezen. Het tweede lid is van belang als voldaan wordt aan twee voorwaarden. De eerste voorwaarde is dat de c- of d-grond uit het eerste lid van toepassing is. De tweede voorwaarde is dat de vergunde activiteit leidt tot een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden, anders dan bij de vergunningverlening werd verondersteld. Als aan deze voorwaarden is voldaan, kan het bevoegd gezag niet volstaan met een afweging van de belangen. Het moet dan ook beoordelen of de intrekking of wijziging van de vergunning nodig is om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen. Het bevoegd gezag komt dan toe aan een beoordeling op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.

Beoordeling door de Afdeling van de toepassing van artikel 5.4, eerste lid, onder c en d
In dit geval is er geen aanleiding voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c en d, van de Wnb. Wat betreft de c-grond had het college de emissie in de referentiesituatie bij de vergunningverlening niet op de juiste wijze vastgesteld. De milieuvergunning van 2001 was verleend voor het houden van vee in drie stallen. Omdat stal 3 nooit is gerealiseerd, is de vergunning voor dat deel vervallen. Dat betekent dat de emissie in de correcte referentiesituatie lager is dan de emissie uit de Hinderwetvergunning van 1978. Deze lagere emissie had het bevoegd gezag als referentiesituatie moeten nemen. De emissie in de referentiesituatie was echter, ook als deze op de juiste wijze was vastgesteld, hoger dan de emissie die De Logt uiteindelijk aanvroeg. Het college kon daardoor in de voortoets significante gevolgen uitsluiten. Vervolgens kon het college de vergunning met intern salderen verlenen op basis van een belangenafweging. Een passende beoordeling was niet vereist. De onjuiste vaststelling van de referentiesituatie doet er dan niet toe, waardoor de vergunning niet in strijd met wettelijke voorschriften is verleend. Op dit punt slaagt het betoog van appellant.
Wat betreft de d-grond oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen sprake is van nieuwe inzichten over het emissiereducerend vermogen van luchtwassers. Ook oordeelt ze dat een verandering in de feitelijke emissie geen gewijzigde omstandigheid is die bij vergunningverlening voor intern salderen had moeten leiden tot een ander besluit van het bevoegd gezag. Langdurige leegstand en het ongebruikt laten van een vergunning zijn daarom geen omstandigheden waardoor het college de vergunning kan intrekken of wijzigen.
De Afdeling oordeelt anders dan de rechtbank dat het college de afwijzing van het verzoek om intrekking of wijziging van de vergunning op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder c en d, voldoende heeft gemotiveerd.

Artikel 5.4, tweede lid: zelfstandige grond voor intrekken of wijzigen natuurvergunning
Artikel 5.4, tweede lid, bevat volgens de Afdeling ook een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning. Dit is de situatie van dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Als dat aan de orde is, en de intrekking of wijziging van een natuurvergunning kan bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang, dan kán de intrekking of wijziging een passende maatregel zijn. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat voldaan is aan de voorwaarden voor deze zelfstandige grond.

Art. 5.4, tweede lid: beoordelingsruimte bij keuze van passende maatregelen
Het bevoegd gezag heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de passende maatregelen om verslechteringen en verstoringen met significante gevolgen voor natuurwaarden te voorkomen. Het bevoegd gezag moet dan beslissen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, of dat andere passende maatregelen worden getroffen. Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige mogelijke passende maatregel is, dan moet het bevoegd gezag dat doen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de toepassing van artikel 5.4, tweede lid, geen ruimte is voor een belangenafweging.

Art. 5.4, tweede lid: beoordelingsruimte en rechtszekerheid
Uit artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb en uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU kan niet worden afgeleid dat intrekken of wijzigen van een vergunning alleen mag als dat de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen. Dat is anders dan appellant veronderstelt. Ook als er andere passende maatregelen zijn, kan het bevoegd gezag kiezen voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning. Zo kan de intrekking of wijziging onderdeel zijn van generiek beleid of een pakket van passende maatregelen dat gericht is op het voorkomen van een (dreigende) verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden door cumulatie.

Art. 5.4, tweede lid: beoordelingsruimte invullen en motiveren
Het bevoegd gezag moet in het besluit op een verzoek om intrekking of wijziging van de natuurvergunning laten zien hoe het beoordeeld heeft welke passende maatregel getroffen wordt. Als het bevoegd gezag de natuurvergunning niet wil wijzigen of intrekken, dan moet het inzichtelijk maken:

• dat de intrekking of wijziging niet de enige passende maatregel is;
• waarom de intrekking of wijziging geen onderdeel hoeft uit te maken van het pakket van maatregelen. Dat kan door uit te leggen wat dan de maatregelen zijn en wanneer de effecten worden verwacht.