ECLI:NL:RVS:2011:BR517

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Twee afzonderlijke projecten die in één bestemmingsplan zijn voorzien, mogen in twee MER-ren worden onderzocht. Wel moet dan inzichtelijk zijn gemaakt wat de gevolgen zijn als beide projecten worden uitgevoerd.
• Als één van deze MER-ren ten onrechte niet tegelijk met het ontwerp-besluit kenbaar is gemaakt, moet dit alsnog gebeuren.

NB: deze uitspraak is gewezen onder oud recht:

• met de inwerkingtreding van de Modernisering van de m.e.r.-regelgeving op 1 juli 2010 is de term ‘besluit-m.e.r.’ vervangen door ‘project-m.e.r.’
• met de wijziging van het Besluit me.r. per 1 april 2011 is de categorie C 11 komen te vervallen. Woningbouw valt nu onder categorie D 11.2.

Klik hier voor projectinformatie 1574 en 2046.

Casus

Op 1 oktober 2009 heeft de gemeenteraad van Den Haag het bestemmingsplan "Binckhorst (Nieuw Binckhorst Zuid)" vastgesteld. De Binckhorst is een bedrijventerrein gelegen in de nabijheid van de rijkswegen A4, A12 en A13 en van de binnenstad van Den Haag. Het bestemmingsplan is voor een klein deel (de bestaande begraafplaats en een aantal kantorencomplexen) conserverend van aard en voorziet daarnaast in een transformatie van het bedrijventerrein naar een gemengd woon- en werkgebied. Ook voorziet het bestemmingsplan in de mogelijkheid om de bestaande Binckhorstlaan, die parallel aan de A12 ligt, te ontwikkelen tot een deel van de Rotterdamse baan (voorheen Trekvliettracé genoemd), een verbinding vanuit Rotterdam (A13) naar het centrum van Den Haag. Voor de ontwikkeling tot Rotterdamse baan is het noodzakelijk dat de bestaande infrastructuur op de Binckhorst wordt gewijzigd. Daarom voorziet het bestemmingsplan eveneens in de mogelijkheid om ter plaatse van de bestaande Regulusweg en Wegastraat de Verlengde Regulusweg aan te leggen.

In het kader van de transformatie van de Binckhorst is een m.e.r. doorlopen die heeft geresulteerd in het MER "Plan-MER Nieuw Binckhorst" van mei 2009 (hierna: het MER Binckhorst). In het MER Binckhorst staat dat het een plan-MER is dat hoort bij het globale bestemmingsplan met uitwerkplichten en dat bij de uitwerking een besluit-m.e.r. (sinds 1 juli 2010: project-m.e.r.) zal worden doorlopen. In het MER Binckhorst staat bovendien dat het Trekvliettracé (Rotterdamse baan) is meegenomen in het referentiealternatief. De gemeenteraden van Den Haag, Leidschendam-Voorburg en Rijswijk hebben het tracé van de boortunnel voor de Rotterdamse baan vastgesteld als voorkeursalternatief. Dit is gebaseerd op het MER "MER Verbetering bereikbaarheid Den Haag, Extra verbinding centrale zone - rijkswegennet" van mei 2007, vastgesteld door de raad bij besluit van 6 maart 2008 (hierna: het MER Bereikbaarheid).

Volgens appellanten is de Rotterdamse baan ten onrechte als een autonome ontwikkeling aangemerkt in het MER Binckhorst.
Volgens de gemeenteraad van Den Haag moet in het MER Binckhorst de Rotterdamse baan en de Verlengde Regulusweg als autonome situatie worden gezien. De Rotterdamse baan en de Verlengde Regulusweg zijn gebaseerd op het MER Bereikbaarheid dat volgens de gemeenteraad in deze procedure niet ter discussie staat.

Overwegingen van de bestuursrechter
Volgens artikel 7.2, tweede lid, van de Wm in samenhang met artikel 2, derde lid, van het Besluit m.e.r. moet een m.e.r. worden uitgevoerd voor plannen die een kader vormen voor een besluit dat behoort tot een categorie die is aangewezen op grond van artikel 2, vierde lid, van het Besluit m.e.r . Voor de transformatie van de Binckhorst zijn in het bestemmingsplan via een uit te werken bestemming meer dan 4000 woningen binnen de bebouwde kom voorzien. Gelet op onderdeel C, onder 11.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is het maken van een MER voor een dergelijke plan verplicht. Daarnaast is voor de aanleg van de Rotterdamse baan, waarvoor in het bestemmingsplan eveneens uit te werken bestemmingen zijn toegekend, het maken van een MER verplicht op grond van de hiervoor genoemde artikelen gelezen in samenhang met bijlage-onderdeel C, onder 1.2.
Noch uit de Wet milieubeheer noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat twee afzonderlijke projecten die in één bestemmingsplan zijn voorzien, niet in twee MER-ren mogen worden onderzocht mits inzichtelijk wordt gemaakt wat de gevolgen zijn indien beide projecten worden uitgevoerd. In dit verband wijst de Afdeling erop dat in het MER Binckhorst, dat van latere datum is dan het MER Bereikbaarheid, de gevolgen van de aanleg van de Rotterdamse baan en de daarvoor benodigde wijzigingen van de infrastructuur op de Binckhorst zijn betrokken.

De Afdeling gaat vervolgens in op het standpunt van de gemeenteraad dat de aanleg van dit deel van de Rotterdamse baan en de daarbij benodigde infrastructuur in het bestemmingsplan aangemerkt dient te worden als een autonome ontwikkeling. Zoals ook in het MER Binckhorst staat, wordt onder de autonome ontwikkeling verstaan de verwachte toekomstige situatie, met uitzondering van het planvoornemen. Het bestemmingsplan is volgens de Afdeling kaderstellend voor uitwerkplannen voor zowel de transformatie van de Binckhorst als de aanleg van een deel van de Rotterdamse baan en de daarbij benodigde infrastructuur. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aanleg van de Rotterdamse baan en de Verlengde Regulusweg in dit bestemmingsplan als een autonome ontwikkeling kunnen worden aangemerkt. Zonder het bestemmingsplan kan dit deel van de Rotterdamse baan en de andere benodigde infrastructuur immers niet worden aangelegd.
Omdat het bestemmingsplan kaderstellend is voor deze ontwikkelingen en de gemeenteraad voor de infrastructurele ontwikkelingen verwijst naar het MER Bereikbaarheid, heeft de raad dit MER de facto mede ten grondslag gelegd aan het bestemmingsplan.
Gelet op artikel 7.26a, tweede lid, van de Wm (nu: artikel 7.11, tweede lid, van de Wm) wordt, indien het MER niet is opgenomen in het ontwerp van het bestemmingsplan, bij de terinzagelegging van het plan ook het MER ter inzage gelegd en bij de kennisgeving van het plan ook van het MER kennis gegeven. Een zienswijze op het plan kan ook betrekking hebben op het MER. Voor besluiten waarvan openbaar kennis wordt gegeven, bepaalt artikel 7.30, eerste lid, van de Wm, dat gelijktijdig van het MER openbaar kennis wordt gegeven.
Volgens de Afdeling is in het onderhavige geval wat betreft het MER Binckhorst wel, maar wat betreft het MER Bereikbaarheid niet aan deze artikelen voldaan. Het bestemmingsplan is daarom in strijd met deze artikelen vastgesteld.

Uitspraak
De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de gemeenteraad op te dragen om binnen 14 weken het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe dient de gemeenteraad het bestemmingsplan met het MER Bereikbaarheid aan de appellanten ter beschikking te stellen. Terbeschikkingstelling aan andere belanghebbenden is niet nodig, omdat niet aannemelijk is dat die anderen in hun belangen zijn geschaad door het feit dat het MER Bereikbaarheid niet ter inzage heeft gelegen. Uit de stukken was immers kenbaar dat het MER Bereikbaarheid ten grondslag was gelegd aan het bestemmingsplan.
Indien de gemeenteraad naar aanleiding van de naar voren gebrachte zienswijzen tegen het MER Bereikbaarheid reden ziet om het bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen, moet het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend gemaakt te worden.