ECLI:NL:RVS:2012:BV7286

Conclusies voor de mer praktijk

• In het MER moeten de maximale mogelijkheden van een plan worden beschouwd.
• De uitgangspunten van een MER moeten voldoende gewaarborgd worden in de planregels.
• Als uitgangspunten in het MER waarop de berekende geluidbelasting is gebaseerd, niet zijn vastgelegd in de planregels, dan kan het MER niet ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan, het gaat dan bijvoorbeeld niet alleen om het aantal, de aard en de omvang van evenementen, maar ook om de verkeersintensiteiten, de verwachte parkeerdruk, de verkeersafwikkeling en het verkeersgeluid.
• Zonder een beperking in de planregels wat betreft het aantal, de aard en de omvang van de evenementen is een beoordeling van de maximale planologische mogelijkheden niet goed denkbaar. Een verwijzing naar de APV voor nadere regeling hieromtrent volstaat niet. Een evenementenvergunning ingevolge de APV is met name ingegeven vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en vormt geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement of een evenemententerrein.
• Ook al genieten recreatiewoningen geen wettelijke bescherming (op grond van de Wet geluidhinder), er komt ze in het kader van een goede ruimtelijke ordening wel enige mate van bescherming toe.
• Een koppeling aan een bestaande vigerende milieuvergunning van een ander bedrijf is geen acceptabele of adequate oplossing voor het beperken van de geluidhinder van een nieuwe evenemententerrein.
  

Opm. 1 De Commissie m.e.r. heeft hierover geadviseerd onder projectnr. 2157.
Opm. 2 De uitspraak is gedaan voor de wijziging van het Besluit m.e.r. per 1 april 2011. Recreatieve en toeristische voorzieningen als zodanig staan nu niet meer in Onderdelen C en D van de Bijlage bij het Besluit m.e.r.
Opm. 3 De samenvatting van de einduitspraak van 24 april 2013, zaaknr. 201002029/1/R2 kunt u vinden op de website van de Commissie m.e.r.

Casus

Bij besluit van 17 december 2009 heeft de gemeenteraad van Dronten het bestemmingsplan "Ellerveld (8030)" vastgesteld. Het plan voorziet in de mogelijkheid om een evenemententerrein met gebouwen en andere bouwwerken, een bungalowpark met maximaal 350 vrijstaande recreatiewoningen met bijbehorende voorzieningen en twee ecologische verbindingszones te realiseren. Het plangebied grenst aan de provinciale weg N306 en ligt direct ten zuiden van het attractiepark Walibi World met het naastgelegen bestaande evenemententerrein. Tegen dit besluit hebben Walibi en anderen beroep ingesteld.

Er is een MER gemaakt. De activiteiten die het bestemmingsplan mogelijk maakt vallen onder de in onderdeel C, categorie 10.1, van de Bijlage behorende bij het Besluit m.e.r. 1994 (oud) genoemde recreatieve of toeristische voorzieningen en het gaat om een oppervlakte van meer dan 50 hectare.

Beroepsgronden

• Geluid
  Appellanten betogen dat in het MER onvoldoende is onderbouwd dat de geluidvoorschriften van de vigerende milieuvergunning van Walibi waarnaar in de planregels wordt verwezen, genoeg ruimte bieden voor de beoogde activiteiten op het nieuwe evenemententerrein, voor zover het de toegestane maximale geluidhinder betreft. Hiervoor wordt verwezen naar het Toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r., waarin dit betoog volgens hen anderen wordt onderschreven door de Commissie. Omdat op het nieuwe evenemententerrein gebruik mag worden gemaakt van omroepinstallaties met een bronvermogen van 110 dB(A), leidt het plan tot overschrijding van de vergunde geluidruimte aan Walibi. Onduidelijk is of de berekende maximale geluidbelasting van het nieuwe evenemententerrein, gelet op de cumulatie met het attractiepark van Walibi, reëel is.
  
  
• Leefklimaat bungalows
  Walibi betoogt dat het plan leidt tot een beperking van de bedrijfsvoering van haar attractiepark en dat geen aanvaardbaar leefklimaat is gewaarborgd ter plaatse van het beoogde bungalowpark. Hiertoe voert zij onder andere aan dat de nieuwe recreatiewoningen ten onrechte niet als milieugevoelige objecten zijn aangemerkt en dat de hinder van Walibi World op deze recreatiewoningen niet is onderzocht.
  
  
• Beperking bedrijfsvoering Walibi
  Tevens wordt volgens Walibi in de planregels ten onrechte verwezen naar de vigerende milieuvergunning van Walibi, omdat in het MER de bestaande geluidniveaus van haar attractiepark worden onderschat. Voorts is volgens haar onvoldoende verzekerd dat in combinatie met het nieuwe evenemententerrein de grenswaarden voor geluid van de vigerende milieuvergunning niet zullen worden overschreden. Het gemaakte MER had volgens Walibi dan ook niet aan het plan ten grondslag kunnen worden gelegd.

Verweer van de gemeenteraad

• Leefklimaat bungalows
  De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de in het plan voorziene recreatiewoningen geen geluidgevoelige objecten zijn in de zin van de Wet geluidhinder, maar dat desondanks aan deze recreatiewoningen toch een bepaalde mate van bescherming tegen geluidhinder toekomt. Volgens de raad blijft de geluidbelasting op het nieuwe bungalowpark onder de 50 dB(A) etmaalwaarde en is daarmee sprake van een acceptabel leefmilieu.
  
  
• Beperking bedrijfsvoering Walibi
  Voorts stelt de gemeenteraad zich op het standpunt dat Walibi op de in de milieuvergunning vastgelegde meetpunten dezelfde geluidbelasting mag blijven produceren. De realisering van een nieuw bungalowpark brengt daar volgens de raad geen verandering in. Het nieuwe bungalowpark brengt daarom geen belemmering van de bedrijfsvoering van het attractiepark met zich en leidt evenmin tot een beperking van de geluidruimte van Walibi.
  
  
• Beperking geluid
  Verder stelt de raad zich op het standpunt dat ingevolge de planregels uitsluitend geluidsneutrale evenementen op het nieuwe evenemententerrein mogen worden georganiseerd, wat inhoudt dat de geluidimmissie van die evenementen binnen de geluidgrenswaarden van de vigerende milieuvergunning van Walibi uit 1999 dient te blijven. Tegen een eventuele overschrijding van deze geluidgrenswaarden door evenementen op het nieuwe terrein kan handhavend worden opgetreden in het kader van de nog te verlenen omgevingsvergunning voor het nieuwe evenemententerrein.

Overwegingen van de bestuursrechter
Niet in geschil is dat de in het plan voorziene 350 recreatiewoningen weliswaar geen bescherming genieten ingevolge de Wet geluidhinder, maar dat dit niet betekent dat de recreatiewoningen in het geheel geen bescherming tegen geluidhinder toekomt. Er zullen met enige regelmaat en gedurende langere tijd personen verblijven in de recreatiewoningen, daarom komt ze in het kader van een goede ruimtelijke ordening een zekere mate van bescherming tegen geluidhinder toe.

Blijkens tabel 6.11 op bladzijde 98 van het MER is onder andere de geluidbelasting van het attractiepark, het bestaande evenemententerrein en het nieuwe evenemententerrein op het nieuwe bungalowpark bezien. Uit de gemaakte berekeningen blijkt dat uitsluitend tijdens het driedaagse festival Lowlands de grenswaarden voor de dag-, avond- en nachtperiode - fors - zullen worden overschreden ter plaatse van het nieuwe bungalowpark. Wat betreft de overige evenementen op het bestaande en nieuwe evenemententerrein is in het MER vermeld dat tijdens de dagperiode geen overschrijding van de grenswaarde van 50 dB(A) zal plaatsvinden.

In de Aanvulling op het MER is vermeld dat een aangepaste indicatieve evenementenkalender voor het nieuwe evenemententerrein voor de berekeningen met betrekking tot geluidhinder en verkeersaspecten als uitgangspunt is genomen. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat aan de aangepaste indicatieve evenementenkalender geen bindende betekenis toekomt, aangezien hiernaar in de planregels niet wordt verwezen. Bij de berekening van de geluidbelasting op het nieuwe bungalowpark is in het MER uitgegaan van beperkingen wat betreft het aantal evenementen en aantallen bezoekers zoals die in de aangepaste indicatieve evenementenkalender zijn opgenomen. Zo wordt in deze evenementenkalender voor het nieuwe evenemententerrein uitgegaan van maximaal 25 evenementen per jaar met in totaal 38 evenementendagen en maximale bezoekersaantallen die variëren van 2.000 tot maximaal 10.000 bezoekers per evenementendag. Tevens wordt in de indicatieve evenementenkalender ervan uitgegaan dat op het nieuwe evenemententerrein uitsluitend kleinschalige en geluidarme evenementen zullen worden georganiseerd. Tevens is, blijkens het MER en het verhandelde ter zitting, beoogd om op het nieuwe evenemententerrein het ten gehore brengen van muziek niet toe te staan.

Leefklimaat bungalows
Wat betreft het nieuwe bungalowpark is tussen partijen niet in geschil dat het plangebied ter plaatse moet worden aangemerkt als het omgevingstype 'rustige woonwijk'. De daarbij behorende grenswaarde van 45 dB(A) voor de dagperiode komt niet overeen met het standpunt van de raad zoals verwoord onder 2.11 en strookt evenmin met het MER en het akoestisch onderzoek dat daaraan ten grondslag is gelegd, aangezien daarin voor het bungalowpark is uitgegaan van een voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Door de raad is onvoldoende gemotiveerd dat uitgaande van de voorkeursgrenswaarde van 45 dB(A) en de geluidbelasting zoals berekend in het MER ter plaatse van het bungalowpark een aanvaardbaar leefklimaat zal bestaan.

Beperking geluid
Voorts zijn de hierboven genoemde uitgangspunten in het MER, waarop de berekende geluidbelasting voor het toekomstige bungalowpark is gebaseerd, niet vastgelegd in de planregels. De conclusies in het MER omtrent de berekende geluidbelasting voor het bungalowpark tijdens de dag-, avond- en nachtperiode zijn dan ook onvoldoende gewaarborgd in het plan. De Afdeling bekijkt de bestemmingsplanregeling nauwgezet. Daaruit vloeit voort dat het gebruik van het nieuwe evenemententerrein uitsluitend wordt beperkt door de geluidvoorschriften van de vigerende milieuvergunning van Walibi. In de planregels zijn geen bepalingen opgenomen wat betreft het aantal evenementendagen, het maximale aantal bezoekers, het soort evenementen dan wel het ten gehore brengen van muziek of het gebruik van versterkt geluid. De Afdeling stelt vast dat het begrip 'kleinschalig evenement' wel is gedefinieerd in de planregels, maar dat in artikel 3.1 uitsluitend het begrip 'evenement' wordt gebezigd. Het begrip 'kleinschalig evenement' is derhalve betekenisloos, omdat uit de definitie van 'evenement' in de planregels op zichzelf niet volgt dat dit is beperkt tot kleinschalige evenementen. Anders dan de raad met de vaststelling van het plan heeft beoogd, volgt uit de planregels derhalve niet dat het gebruik van het nieuwe evenemententerrein is beperkt tot kleinschalige evenementen die volledig op het nieuwe evenemententerrein zelf kunnen worden georganiseerd.

Uit de uitspraken van de Afdeling van 5 januari 2011 in zaaknr. 200904136/1/R3, van 16 februari 2011 in zaaknr. 200903724/1/R3 en van 13 juli 2011 in zaaknr. 201008514/1/M3 volgt dat met betrekking tot een evenemententerrein het op de weg van de planwetgever ligt om onder meer ten aanzien van het aantal evenementen per jaar, het soort evenementen en de maximale bezoekersaantallen voorschriften te stellen, indien dat uit een oogpunt van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenemententerrein op een bepaalde locatie van belang is. Dat in onderhavig geval de gronden uitsluitend als evenemententerrein zijn bestemd en volgens de raad dit terrein een 'inrichting' wordt als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, betekent niet dat genoemde regels in een bestemmingsplan niet nodig zijn. Anders dan bij de toepassing van de Wet milieubeheer (thans: Wabo) is bij de vaststelling van een bestemmingsplan een beoordeling nodig op basis van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Dit is onder meer van betekenis voor wat betreft het aantal, de aard en de omvang van de evenementen. Zonder een beperking in de planregels wat betreft het aantal, de aard en de omvang van de evenementen is een dergelijke beoordeling van de maximale planologische mogelijkheden niet goed denkbaar. In dit verband acht de Afdeling van belang dat niet alle gevolgen die ruimtelijk relevant zijn, in de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo kunnen worden betrokken. Zo kunnen de gevolgen van het houden van evenementen voor de belasting van de aan- en afvoerwegen wel in de ruimtelijke afweging, maar niet in de beoordeling van de aanvraag voor de omgevingsvergunning betrokken worden. Bij die afweging zijn het aantal evenementen per jaar, het aantal bezoekers en de in dat kader te verwachten verkeersstromen niet zonder betekenis. Een verwijzing naar de gemeentelijke Algemene Plaatselijke Verordening (APV) helpt hierbij niet . Uit de genoemde uitspraken volgt dat een evenementenvergunning ingevolge de APV met name is ingegeven vanuit het oogpunt van handhaving van de openbare orde en geen toetsingskader vormt voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een evenement of een evenemententerrein. De omstandigheid dat APV de mogelijkheid biedt om geluidvoorschriften te verbinden aan een evenementenvergunning leidt niet tot een ander oordeel, omdat die evenmin zijn bedoeld om een goede ruimtelijke ordening te waarborgen. Dat evenementen mede worden gereguleerd door de APV kan derhalve geen reden zijn om een nadere regeling ten aanzien van evenementen in de planregels achterwege te laten.

Beperking bedrijfsvoering Walibi
Ten aanzien van de gestelde beperking van de geluidruimte van het attractiepark van Walibi, overweegt de Afdeling dat de raad niet heeft onderkend dat door de verwijzing in de planregels naar de vigerende milieuvergunning van Walibi van 25 augustus 1999 de huidige bedrijfsvoering van het attractiepark kan worden geschaad. Dat de cumulatieve geluidbelasting van het attractiepark van Walibi en het nieuwe evenemententerrein ingevolge de planregels binnen de bestaande geluidruimte zoals opgenomen in de milieuvergunning van Walibi moet blijven, heeft tot gevolg dat de gestelde geluidgrenswaarden in de milieuvergunning eerder zullen worden bereikt dan als alleen met de geluidbelasting van Walibi World zelf rekening wordt gehouden. Bovendien kan in het geval van eventuele overschrijdingen van de geluidbelasting op de vastgestelde meetpunten zowel handhavend worden opgetreden tegen het attractiepark van Walibi als tegen de exploitant van het nieuwe evenemententerrein. Dit bezwaar voor Walibi klemt temeer nu Walibi geen invloed heeft op de naleving van de geluidvoorschriften van de nog te verlenen omgevingsvergunning voor het evenemententerrein, aangezien Walibi geen eigenaar of exploitant zal zijn van het nieuwe evenemententerrein. De gemeenteraad stelt zich dan ook ten onrechte op het standpunt dat de verwijzing in artikel 1.25 van de planregels naar de vigerende milieuvergunning uit 1999 van Walibi niet leidt tot een beperking van de bestaande bedrijfsvoering van haar attractiepark. Gelet op het voorgaande, acht de Afdeling een dergelijke koppeling in de planregels aan de vigerende milieuvergunning van Walibi geen acceptabele noch een adequate oplossing voor het beperken van de geluidhinder van het nieuwe evenemententerrein.

Nu de in de planregels opgenomen wijze van beperken van de geluidbelasting vanwege het nieuwe evenemententerrein niet toelaatbaar is en in de planregels inzake het gebruik van het evenemententerrein geen andere beperkende bepalingen zijn opgenomen, zijn de uitgangspunten van het MER derhalve niet gewaarborgd in de planregels. Deze discrepantie tussen het gemaakte MER en de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt kunnen worden opgeheven door alsnog daartoe strekkende bepalingen in de planregels op te nemen. Het voorgaande geldt evenzeer voor de bevindingen die in het MER zijn opgenomen ten aanzien van de berekende verkeersintensiteiten, de verwachte parkeerdruk, de verkeersafwikkeling en het verkeersgeluid. Deze bevindingen zijn blijkens paragraaf 5.1 van de Aanvulling MER immers ook gebaseerd op de eerdergenoemde indicatieve evenementenkalender en op dezelfde uitgangspunten wat betreft de verwachte aantallen bezoekers van het evenemententerrein. Ter waarborging van de conclusies in het MER met betrekking tot de diverse verkeersaspecten, dienen deze uitgangspunten in de planregels te worden vastgelegd.

Volgens het deskundigenbericht van StAB kunnen de huidige geluidsniveaus in de omgeving alleen gelijk blijven indien de geluidgrenswaarden voor het nieuwe evenemententerrein minstens 10 dB(A) lager zijn dan de geluidgrenswaarden op de meetpunten die in de vigerende milieuvergunning van Walibi zijn opgenomen. Aangezien uit hetgeen is overwogen onder 2.15 volgt dat de geluidbelasting van het nieuwe evenemententerrein niet gekoppeld mag worden aan de geluidgrenswaarden van Walibi, dient de raad alsnog te motiveren of exploitatie van het nieuwe evenemententerrein mogelijk is bij dergelijke lagere grenswaarden voor geluid.

Hierbij is van belang dat blijkens de verbeelding de afstand tussen het nieuwe evenemententerrein en het toekomstige bungalowpark ongeveer 125 meter bedraagt. Nu in paragraaf 7.2 van de Aanvulling MER is vermeld dat het stemgeluid van 10.000 bezoekers op het nieuwe evenemententerrein reeds een bronvermogen heeft van 104 dB(A), het gebruik van een omroepinstallatie met een bronvermogen van 110 dB(A) niet is uitgesloten en uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de 45 dB(A)-contour van het attractiepark van Walibi in de bestaande situatie reeds vlakbij het beoogde bungalowpark ligt, heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt dat als gevolg van cumulatie van deze geluidsbronnen voor het nieuwe evenemententerrein geluidgrenswaarden zijn vast te stellen die realistisch zijn gelet op het beoogde gebruik van het terrein en het verzekeren van een aanvaardbaar leefklimaat op het nieuwe bungalowpark.

In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Cultuur en ontspanning-Evenemententerrein" (CO-EV) is vastgesteld in strijd met artikel 7.26c, eerste lid, van de Wet milieubeheer - zoals dat luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit - en in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

Hetgeen appellanten voor het overige ten aanzien van geluidhinder voor het Natura 2000-gebied "Veluwerandmeren" en de diverse verkeersaspecten hebben aangevoerd behoeft vooralsnog geen bespreking, aangezien de beoordeling hiervan mede afhankelijk is van het nader door de raad te nemen besluit.

Uitspraak
Het vaststellingsbesluit is in strijd met artikel 7.26c, lid 1, Wm en artikel 3:2 Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen en de gemeenteraad op te dragen binnen 16 weken de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Hierbij moet de raad in het kader van de beantwoording van de vraag of het plan zoals voorzien wel uitvoerbaar is, alsnog te onderzoeken of ook zonder koppeling aan de vigerende milieuvergunning van het attractiepark van Walibi voor het nieuwe evenemententerrein dusdanige geluidgrenswaarden kunnen worden voorgeschreven dat het gebruik waarvan is uitgegaan in het MER en de Aanvulling MER zal kunnen plaatsvinden en op grond van de uitkomsten van dat onderzoek alsnog toereikend te motiveren dat - uitgaande van die geluidgrenswaarden en het omgevingstype 'rustige woonwijk' - ter plaatse van het toekomstige bungalowpark een aanvaardbaar leefklimaat is gewaarborgd. Er zijn dan de volgende opties:

• Indien de raad naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek tot de conclusie komt dat het de voorkeur verdient het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ellerveld (8030)" in te trekken, dient hij daartoe te besluiten.
• Voor zover de raad niet besluit tot intrekking, dient de raad met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 2.14 en 2.16 het bestreden besluit te wijzigen en alsnog planregels vast te stellen die het gebruik van het nieuwe evenemententerrein beperken overeenkomstig de uitgangspunten die aan het MER en de Aanvulling MER ten grondslag zijn gelegd, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.