ECLI:NL:RVS:2014:2942

Conclusies voor de mer praktijk

• Omdat de aanleg van paardrijbakken voor hobbymatig gebruik geen aanzienlijke milieugevolgen heeft, hoeven de gevolgen hiervan niet in een plan-MER in beeld te worden gebracht.
• Planregels mogen niet de bevoedheidstoedeling van de Nbw (en de Wabo) doorkruisen: de beoordeling of in strijd met de Nbw wordt gehandeld mag niet door het college van B&W worden gedaan.
• Op voorhand moet op grond van het bestemmingsplan kunnen worden vastgesteld welk handelen in strijd is met dat plan. Strijdigheid met het plan mag niet afhankelijk zijn van het feit of wel of niet een Nbw-vergunning is verleend.
• In de Passende beoordeling moeten de maximale mogelijkheden van het uiteindelijke plan beoordeeld worden. Als deze groter zijn dan waar het ontwerpplan van uit ging, moet de Passende beoordeling hierop worden aangepast.

Casus

De raad van de gemeente Westerveld heeft op 5 juli 2012 het bestemmingsplan "Buitengebied Westerveld" gewijzigd vastgesteld. Het plan is in hoofdzaak conserverend van aard, maar biedt uitbreidingsmogelijkheden voor de aanwezige veehouderijen, functiewijziging naar natuur en de aanleg van kampeer- en recreatievoorzieningen. In de nabijheid van het plangebied liggen vier Natura 2000-gebieden. Op 2 juli 2013 heeft de raad het bestemmingsplan “Buitengebied, Reparatieplan 2013” (hierna: het reparatieplan) vastgesteld. Dat plan is in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld en komt in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. Hierna worden alleen de beroepsgronden besproken voor zover gericht tegen het bestemmingsplan “Buitengebied Westerveld”.

Een appellant voert aan dat in het MER ten onrechte niet is onderzocht wat de effecten zijn op het milieu van het toestaan van paardrijbakken.

Een andere appellant meent dat het plan ten onrechte het gebruik van een party- of zalencentrum uitsluit voor het perceel met de bestemming ‘Horeca-2’, nu uit de Passende beoordeling niet blijkt dat die beperkingen noodzakelijk zijn.

Andere appellanten voeren aan dat met de planregels onvoldoende is verzekerd dat geen nadelige gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied zullen optreden, onder meer omdat de Passende beoordeling niet voorziet in een cumulatieve beoordeling van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt en afwijking van de gebruiksverboden uit de planregels mogelijk is.

Verder gaat de Passende beoordeling ten onrechte uit van de wijzigingsbevoegdheid voor een agrarische bedrijfskavel uit het ontwerpplan tot 10.000 m² bedrijfsbebouwing, terwijl het vastgestelde plan tot 12.000m² bebouwing toestaat.

Ook zou ten onrechte een te grote agrarische bedrijfskavel van 2,5 ha zijn toegekend aan een intensieve veehouderij, zonder dat hieraan een Passende beoordeling ten grondslag ligt. Bovendien zou de aanvaardbaarheid van de cumulatieve geuremissies en gezondheidsrisico’s onvoldoende zijn beoordeeld.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt dat de aanleg van paardrijbakken voor hobbymatig gebruik niet kan worden gebracht onder een van de activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, WmBovendien is niet aannemelijk gemaakt dat de aanleg van paardrijbakken op zichzelf zodanige gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zou kunnen hebben dat daarom een Passende beoordeling en dus, gelet op artikel 7.2a Wm, ook een plan-MER zou moeten worden opgesteld.

De Afdeling volgt de redenering van de raad dat de beperkingen voor de horeca noodzakelijk zijn vanwege de kwetsbaarheid van de natuurwaarden in de directe omgeving en een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden. Daarbij betrekt de Afdeling dat het perceel deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur en het Nationaal park Dwingelderveld, op enkele meters van de grens van het gelijknamige Natura 2000-gebied. Dat uit de Passende beoordeling niet volgt dat beperkingen van de activiteiten noodzakelijk zijn, is niet doorslaggevend. Die beoordeling heeft alleen betrekking op waarden waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, terwijl de raad het geheel van de natuurlijke en landschappelijke waarden van de omgeving in zijn afweging heeft betrokken.

Vervolgens gaat de Afdeling in op de gevolgen van het plan voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Uit de Passende beoordeling blijkt dat het plan als gevolg van de uitbreiding van agrarische bedrijven die het mogelijk maakt, kan leiden tot aanmerkelijke stijging van stikstofdeposities op nabijgelegen Natura 2000-gebieden, waarvoor de kritische depositiewaarde voor de aanwezige stikstofgevoelige habitats wordt overgeschreden. In een aanvullende Passende beoordeling is hieraan toegevoegd dat indien agrarische bedrijven willen uitbreiden, dit voornamelijk emissieneutraal zal moeten plaatsvinden omdat anders sprake kan zijn van een significant effect op een Natura 2000-gebied. Het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. over het MER en de aanvulling daarop vermeldt dat in alle in het MER en de Passende beoordeling onderzochte alternatieven de depositie van verzurende en vermestende stoffen op Natura 2000-gebieden toenemen ten opzichte van de huidige feitelijke situatie. Omdat depositie van deze stoffen in de natuurgebieden al hoger dan de kritische depositiewaarde is, is aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden volgens het advies niet uit te sluiten. In de Passende beoordeling wordt geconcludeerd dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden toch niet zullen optreden vanwege de opgenomen planregels. De Afdeling meent dan ook dat de vraag moet worden beantwoord of de hierna genoemde planregels voldoende zekerheid geven dat aantasting van natuurlijke kenmerken kan worden uitgesloten.

Artikel 69, aanhef en onder g, van de planregels merkt als strijdig gebruik aan ‘het gebruik van gronden en bouwwerken waarvoor bij of krachtens de Nbw een vergunning is vereist en waarvoor deze vergunning niet is verleend.’ Deze regel herhaalt echter artikel 19d, eerste lid, Nbw en heeft in zoverre beperkte toegevoegde waarde. Wel ontstaat bij dergelijk gebruik een handhavingsbevoegdheid voor het college van B&W. Ingevolge artikel 57, eerste en vierde lid, van de Nbw berust de bevoegdheid tot handhaving van het bij of krachtens de Nbw bepaalde bij de Minister van Economische Zaken of het college van gedeputeerde staten. Het genoemde artikel van de planregels doorkruist het toezicht op de naleving van de Nbw op onaanvaardbare wijze. Verder is het plan in strijd met de rechtszekerheid, omdat de vraag of een handeling in strijd is met het plan afhankelijk is van het feit of wel of niet een Nbw-vergunning is verleend. Daarmee kan niet op grond van het bestemmingsplan op voorhand worden vastgesteld welk handelen strijdig gebruik is.

Artikel 73, lid 73.3, van de planregels stelt dat het college van B&W ‘bij het toestaan van bouwwerken en werken en werkzaamheden rekening houdt met de bescherming en instandhouding van de Natura 2000-gebieden, door het voorkomen van significant negatieve aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden, zodanig dat er geen strijd met de Nbw zal zijn’. Uit de artikelen 47 en volgende, en in het bijzonder 47b, eerste lid, Nbw volgt dat een omgevingsvergunning voor projecten en handelingen waarvoor een Nbw-vergunning nodig is, alleen wordt verleend als het daarvoor verantwoordelijke bestuursorgaan, meestal het college van GS, heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Dit betreft het zogenoemde ‘aanhaken’ uit artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. Het genoemde artikel uit de planregels doorkruist ook deze bevoegdheidsverdeling op basis van de Nbw en Wabo., omdat het artikel ertoe strekt dat het college van B&W kan beoordelen of een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd in overeenstemming is met de Nbw.

De Afdeling gaat vervolgens in op de specifieke gebruiksverboden uit de planregels. Strijdig gebruik is in ieder geval ‘het gebruik van gebouwen en overkappingen ten behoeve van de uitbreiding van de bestaande veestapel waarbij een toename plaatsvindt van de ammoniakemissie vanaf het betreffende agrarische bedrijf, als de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitatsoorten bij gevolg kan verslechteren of er een significant effect kan zijn op de kwalificerende soorten van een Natura 2000-gebied’. Van de bepalingen over strijdig gebruik kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning. De Afdeling overweegt dat de gebruiksverboden de uitbreiding van de veestapel niet zonder meer verbieden, maar alleen op voorwaarden die aansluiten bij de bewoordingen van artikel 19j, eerste, tweede en derde lid, van de Nbw. Gevolg hiervan is dat de beoordeling of het plan significante effecten kan hebben, plaatsvindt bij de beoordeling of wordt gehandeld in strijd met het gebruiksverbod, terwijl artikel 19j Nbw bepaalt dat deze beoordeling moet plaatsvinden voordat het plan wordt vastgesteld. De zekerheid dat het plan geen aantasting van natuurlijke kenmerken met zich brengt, kan niet pas worden verkregen bij de toepassing van het gebruiksverbod. Bovendien zal voor deze beoordeling het college van B&W bevoegd zijn, terwijl artikel 19j Nbw bepaalt dat de planvaststeller, in dit geval de gemeenteraad, deze beoordeling moet verrichten.

Verder is naar het oordeel van de Afdeling in het plan niet duidelijk gedefinieerd wat onder de ‘bestaande veestapel’ wordt verstaan.

De Afdeling is bovendien van mening dat de passende beoordeling ten onrechte niet uit gaat van een wijzigingsbevoegdheid tot maximaal 12.000 m² gezamenlijke oppervlakte bedrijfsgebouwen, maar van maximaal 10.000m², zoals was opgenomen in het ontwerpplan. De oplegnotitie die dateert van na de vaststelling van het plan concludeert dat de verruiming van de wijzigingsbevoegdheid met zekerheid niet tot significant negatieve effecten leidt gelet op de hiervoor genoemde gebruiksverboden. Nu de gebruiksverboden niet in overeenstemming zijn met artikel 19j Nbw, kan de notitie geen grondslag bieden om de rechtsgevolgen in stand te laten.

Gelet hierop heeft de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voldoende zeker is dat het plan, voor zover het voorziet in uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven, niet zal leiden tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de in de omgeving gelegen Natura 2000-gebieden. Nu enkele planregels worden vernietigd, worden de overige beroepsgronden ten aanzien van die planregels door de Afdeling niet meer besproken.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep met betrekking tot de paardrijbakken en de horeca ongegrond en met betrekking tot de effecten op Natura 2000-gebieden gegrond.

NB Een soortgelijke uitspraak betreft Bestemmingsplan "Uithuizen", zaaknr. 201402159/1/R4 d.d. 5-8-2015.