ECLI:NL:XX:2013:BZ0061

Conclusies voor de mer praktijk

• De m.e.r.-richtlijn is niet van toepassing op projecten, als de formele vergunningsaanvraag voor dat project is ingediend vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van de richtlijn.
• Als de vergunning uit meerdere besluiten bestaat, dan is de aanvraag voor het eerste besluit hiervoor bepalend.

Casus

Inleiding
Het geding betreft een geschil over een besluit voor de aanleg en exploitatie van een stortplaats van afvalstoffen nabij de stad Pezinok in Slowakije. Op 26 juni 1997 heeft het bevoegd gezag van de stad Pezinok een stedenbouwkundig plan vastgesteld. Dit plan voorziet in de locatiekeuze van een stortplaats van afvalstoffen in een oude groeve, genaamd Nová jama. Op 16 december 1998 is een rapport inzake de beoordeling van een voorgenomen locatiekeuze van een stortplaats van afvalstoffen ingediend. In 1999 heeft de minister voor Milieu een milieueffectbeoordeling verricht. Op 26 juli 1999 heeft de minister een eindadvies uitgebracht. Op 7 augustus 2002 heeft de initiatiefnemer bij het bevoegd gezag van de stad Pezinok een aanvraag ingediend voor een stedenbouwkundig besluit over de locatie van een stortplaats op het terrein van Nová jama. Op 30 november 2006 heeft het bevoegd gezag de gevraagde vergunning afgegeven. Op 25 september 2007 heeft de initiatiefnemer bij de Slowaakse milieu-inspectie voor Bratislawa een aanvraag om een vergunning voor de bouw en de exploitatie van de installatie ingediend. Op 26 november 2007 heeft de milieu-inspectie de procedure geschorst en aan de initiatiefnemer gevraagd om mededeling van het stedenbouwkundig besluit over de locatie van de stortplaats. Op 27 december 2007 heeft de initiatiefnemer het besluit verstrekt, waarbij hij meedeelde dit besluit aan te merken als zakengeheim. Op 22 januari 2008 heeft de milieu-inspectie de vergunning afgegeven. Naar aanleiding van een door verzoekers ingestelde administratieve beroepsprocedure heeft de milieu-inspectie op 18 augustus 2008 het beroep ongegrond verklaard.

Hiertegen hebben verzoekers beroep ingesteld. Het regionaal gerechtshof te Bratislava heeft dit beroep op 4 december 2008 verworpen. Naar aanleiding van het hoger beroep vernietigt het hooggerechtshof van de Slowaakse Republiek dit arrest. Verder verklaart hij de beschikkingen van de milieu-inspectie van 18 augustus 2008 en 22 januari 2008 nietig op grond dat de bevoegde autoriteiten de regels inzake de inspraak van het betrokken publiek bij de geïntegreerde procedure niet in acht zou hebben genomen en onvoldoende onderzoek zouden hebben gedaan naar de milieueffecten van de aanleg van de stortplaats.

Hiertegen heeft de initiatiefnemer bij het grondwettelijk hof van de Slowaakse Republiek grondwettelijk beroep ingesteld. Het grondwettelijk hof oordeelt onder meer dat het regionaal gerechtshof zijn bevoegdheden had overschreden door de rechtmatigheid te onderzoeken van het besluit tot het verrichten van een milieueffectbeoordeling, ondanks dat verzoekers die rechtmatigheid niet hadden aangevochten en de rechterlijke instantie niet bevoegd was om hier uitspraak over te doen. Het grondwettelijk hof vernietigt het arrest en verwijst de zaak terug naar het regionaal gerechtshof. Het regionaal gerechtshof acht zich genoodzaakt om prejudiciële vragen te stellen aan Hof van Justitie van de Europese Unie.

In deze samenvatting worden alleen die vraag weergegeven die ziet op de m.e.r.-richtlijn.

Prejudiciële vraag
Over de m.e.r.-richtlijn heeft het regionaal gerechtshof de volgende vraag gesteld:
Het aanvankelijke advies van het ministerie van Milieu, dat in 1999 na afronding van de procedure ter zake van de milieueffectbeoordeling is opgesteld, verscheidene jaren later bij eenvoudig besluit is verlengd, zonder dat een nieuwe milieueffectbeoordeling is verricht. Worden daarmee de doelstellingen van de m.e.r.-richtlijn bereikt, met name vanuit het oogpunt van het milieurecht van de Unie en meer concreet vanuit het oogpunt van de voorwaarde uit artikel 2 van de m.e.r.-richtlijn, inhoudende dat bepaalde projecten voorafgaand aan de vergunningverlening op hun milieueffecten worden beoordeeld? Anders gezegd, is het besluit krachtens de m.e.r.-richtlijn, wanneer dat eenmaal is vastgesteld, onbeperkt geldig in de tijd?

Overwegingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie
Het Hof van Justitie legt de vraag van het Slowaakse gerechtshof als volgt uit. Het Slowaakse gerechtshof wil weten of de m.e.r.-richtlijn zich ertegen verzet dat de geldigheid van een advies over de milieueffectbeoordeling van een project na de vaststelling ervan rechtsgeldig met meerdere jaren kan worden verlengd of dat de m.e.r.-richtlijn verplicht om een nieuwe milieueffectbeoordeling van dat project te verrichten.

De milieu-inspectie en Slowaakse en Tsjechische regering betogen dat de m.e.r.-richtlijn ratione temporis niet van toepassing is op deze situatie.

Het Hof van Justitie overweegt dat uit vaste rechtspraak volgt dat het beginsel dat projecten met mogelijk aanzienlijke milieueffecten op die effecten moeten worden beoordeeld, niet geldt in gevallen waarin de formele vergunningsaanvraag voor een project is ingediend vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van de m.e.r.-richtlijn. Het Hof van Justitie verwijst naar het arrest van 11 augustus 1995, C-431/92 (Commissie/Duitsland) en het arrest van 18 juni 1998, C-81/96 (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland).

Daarbij overweegt het Hof van Justitie dat de m.e.r.-richtlijn overwegend geldt voor projecten van een zekere omvang, waarvan de uitvoering vaak veel tijd vergt. Het gaat niet aan dat procedures die op nationaal niveau reeds gecompliceerd zijn, worden verzwaard en vertraagd door specifieke eisen van de m.e.r.-richtlijn, en dat daardoor reeds ontstane situaties worden geraakt (arrest van 18 juni 1998, punt 24).

Het Hof van Justitie overweegt dat de stappen van de initiatiefnemer om een vergunning voor het stortplaatsproject te verkrijgen, op 16 december 1998 zijn begonnen met de indiening van een aanvraag voor het verrichten een milieueffectbeoordeling van dat project. De m.e.r.-richtlijn diende vanaf 1 mei 2004, zijnde de datum van toetreding van de Slowaakse Republiek tot de Europese Unie, te zijn uitgevoerd.

Voor de verlening van de vergunning voor de stortplaats waren drie opeenvolgende procedures noodzakelijk, die elk uitmondden in de vaststelling van een besluit. De aanvragen van de initiatiefnemer met betrekking tot de eerste twee procedures zijn ingediend op 16 december 1998 en op 7 augustus 2002 en dus vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van de m.e.r.-richtlijn. De aanvraag om een geïntegreerde vergunning is daarentegen ingediend op 25 september 2007, dus na het verstrijken van de omzettingstermijn.

Daarom moet worden bepaald of de indiening van de eerste twee aanvragen kan worden aangemerkt als tijdstip van formele inleiding van de vergunningprocedure.

Het Hof van Justitie stelt vast dat de eerste twee fasen van de ingediende aanvragen niet slechts bestonden uit informele contacten die geen formele inleiding van de vergunningprocedure konden bewerkstelligen. Het Hof van Justitie wijst daarbij op het arrest van 11 augustus 1995, punt 32. Vervolgens benadrukt het Hof van Justitie dat de in 1999 afgesloten milieueffectbeoordeling werd verricht om de uitvoering van het stortplaatsproject mogelijk te maken. De verdere procedure berust op die beoordeling. Het feit dat volgens Slowaaks recht de milieueffecten los van de eigenlijke vergunningprocedure worden onderzocht, kan niet tot gevolg hebben dat de werkingssfeer ratione temporis van de m.e.r.-richtlijn wordt uitgebreid. Evenzo is gebleken dat het stedenbouwkundig besluit over de locatie van de stortplaats een onontbeerlijke stap vormt om de initiatiefnemer het stortplaatsproject te kunnen laten realiseren.

Het Hof van Justitie verwijst naar zijn arrest van 23 maart 2006, C-209/04 (Commissie/Oostenrijk) over een vergelijkbare procedure. In dat arrest heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat als datum voor de toepassing ratione temporis van de m.e.r.-richtlijn moest worden aangemerkt de datum waarop het project formeel was ingediend, aangezien de verschillende fasen van het onderzoek van een project dermate met elkaar verbonden zijn dat zij een complexe handeling vormen.

Tot slot volgt uit vaste rechtspraak dat een vergunning in de zin van de m.e.r.-richtlijn kan bestaan uit de combinatie van meerdere afzonderlijke besluiten. Dit is het geval wanneer de nationale vergunningprocedure meerdere opeenvolgende fasen omvat. Zie de arresten van 7 januari 2004, C-201/02 (Wells) en van 4 mei 2006, C-508/03 (Commissie/Verenigd Koninkrijk). Hieruit volgt dat in die situatie als datum van formele indiening van de aanvraag moet worden aangemerkt de dag van de aanvraag waarmee de eerste fase van de procedure wordt ingeleid.

Antwoord
De formele indiening van de aanvraag voor de aanleg en exploitatie van de stortplaats heeft plaatsgevonden vóór het verstrijken van de omzettingstermijn van de m.e.r.-richtlijn voor Slowakije. Dat betekent dat de verplichtingen uit de m.e.r.-richtlijn niet op dit project van toepassing zijn. Beantwoording van de prejudiciële vraag kan daarom achterwege blijven.