ECLI:EU:C:2011:109

Conclusies voor de mer praktijk

• Het bevoegd gezag moet zelfstandig de effecten van een project beoordelen (onderzoeken en analyseren) ten aanzien van alle in artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn genoemde factoren. Dit moet het bevoegd gezag doen bij het controleren van een MER op juistheid en volledigheid (artikel 7.28, eerste lid, onder b, Wm).
• Hoewel volgens het Europese Hof de verwezenlijking van de doelstellingen van de richtlijn aan twee verschillende instanties kan worden opgedragen, moet wel zijn gegarandeerd dat een m.e.r. volledig en voorafgaande aan de vergunningverlening van beide instanties wordt uitgevoerd. Er kan dus door geen van deze instanties een vergunning worden verleend als het m.e.r. nog niet is gedaan.
• Ook sloopwerkzaamheden kunnen een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn vormen, als ze onderdeel uitmaken van een van de projectcategorieën in bijlagen I en II van de M.e.r.-richtlijn. Dit betekent dat:
  1. sloopwerkzaamheden betrokken moeten worden bij de vraag of een m.e.r. moet worden uitgevoerd voor m.e.r.-beoordelingsplichtige projecten, en
  2. aan sloopwerkzaamheden met belangrijke nadelige milieugevolgen aandacht dient te worden besteed in het MER en in de besluitvorming over m.e.r.-plichtige projecten.

Casus

Op 3 maart 2011 heeft het Europese Hof uitspraak gedaan over een door de Europese Commissie op 4 februari 2009 ingesteld beroep tegen Ierland. Volgens de Europese Commissie is Ierland de verplichtingen uit de M.e.r.-richtlijn niet nagekomen, omdat:

1. artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn verplichtingen oplegt die verder gaan dan de vereisten opgenomen in de artikelen 4 tot en met 11 M.e.r.-richtlijn. Ierland heeft nagelaten dit artikel in Iers recht om te zetten. Daartegenover stelt Ierland dat artikel 3 in algemene termen is opgesteld, en dat het verloop van de m.e.r. gedetailleerd wordt geregeld in artikel 4 tot en met 11 M.e.r.-richtlijn.
2. afstemming inzake m.e.r. moet plaatsvinden als verschillende instanties samen bevoegd zijn een vergunning in de zin van de M.e.r.-richtlijn te verlenen.
   Ierland betwist dat er een strikte afgrenzing bestaat tussen de bevoegdheden van de twee bij de besluitvorming betrokken organen, en stelt dat die bevoegdheden elkaar juist overlappen.
3. Ierland ten onrechte sloopwerkzaamheden buiten de Ierse m.e.r.-werkingssfeer heeft gehouden.
   Daartegen betoogt Ierland dat sloopwerkzaamheden buiten de werkingssfeer van de M.e.r.-richtlijn vallen.

Overwegingen van het Europese Hof van Justitie
Het Europese Hof van Justitie oordeelt als volgt over de beroepsgronden.

Ad 1. Artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn
Uit artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn volgt volgens het Hof dat een MER een omschrijving moet bevatten van de in dat artikel opgesomde factoren die direct en indirect effecten kunnen ondervinden van een project. Om te voldoen aan deze verplichting, kan het bevoegd gezag ‘zich niet beperken tot het identificeren en beschrijven van de directe en indirecte effecten van een project op bepaalde factoren, maar moet zij deze ook per geval op passende wijze beoordelen’. Deze beoordelingsverplichting van artikel 3 verschilt van de verplichtingen opgenomen in de artikelen 4-7, 10 en 11 m.e.r.-richtlijn, aldus het Hof. Laatstgenoemde verplichtingen zijn ‘procedurele bepalingen, die enkel betrekking hebben op de uitvoering van de in artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn neergelegde substantiële verplichting’.
Vervolgens merkt het Hof op dat artikel 8 van de M.e.r.-richtlijn bepaalt dat de resultaten van de raadplegingen en de op grond van artikel 5 tot en met 7 m.e.r.-richtlijn ingewonnen informatie, moeten worden meegenomen in de vergunningsprocedure. Omdat de in artikel 8 opgenomen verplichting betrekking heeft op het eind van het besluitvormingsproces, mag deze verplichting volgens het Hof niet worden verward met de beoordelingsverplichting van artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn, die moet worden verricht voorafgaand aan het besluitvormingsproces.
De in artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn opgenomen beoordeling betekent dat het bevoegd gezag de ingezamelde informatie grondig moet onderzoeken en moet nagaan of het opportuun is om deze, in voorkomend geval, aan te vullen met gegevens. Het bevoegd gezag moet dus ‘zowel onderzoeks- als analysewerkzaamheden verrichten, teneinde de directe en indirecte effecten van het betrokken project op de in artikel 3, eerste tot en met derde streepje, opgesomde factoren, alsmede de samenhang daartussen, zo volledig mogelijk te kunnen beoordelen.’
Het Hof concludeert dan ook dat artikel 3 een basisbepaling is die niet automatisch wordt omgezet in nationaal recht in het geval de artikelen 4 tot en met 11 van de M.e.r.-richtlijn worden omgezet.

Ad 2. Verschillende bevoegde instanties
Het Hof bevestigt allereerst dat lidstaten verschillende instanties bevoegd kunnen verklaren om een ‘vergunning’ in de zin van de M.e.r.-richtlijn af te geven. De door de M.e.r.-richtlijn geboden vrijheid om m.e.r. te integreren in bestaande vergunningverleningsprocedures impliceert dat deze vrijheid zich uitstrekt tot de vaststelling van de procedureregels en de voorwaarden voor de verlening van de desbetreffende vergunning. Echter, die vrijheid kan slechts worden uitgeoefend binnen de doelstelling en grenzen van de M.e.r.-richtlijn. Dat betekent dat moet zijn gegarandeerd dat een m.e.r. volledig en voorafgaand aan de vergunningverlening wordt uitgevoerd.
De Ierse milieu-instantie heeft geen enkele bevoegdheid om, wanneer bij hem een vergunningaanvraag wordt ingediend, een m.e.r. te initiëren. Volgens het Hof kan hierdoor niet worden uitgesloten dat deze instantie een besluit neemt zonder dat er een m.e.r. conform de M.e.r.-richtlijn heeft plaatsgevonden. Dat de ruimtelijke-ordeningsinstanties bevoegd zijn om de afgifte van een ruimtelijk vergunning uit milieuoverwegingen te weigeren, doet hieraan niet af. Ook een dergelijke overlap kan volgens het Hof niet voorkomen dat de milieu-instantie een zelfstandig besluit neemt zonder dat een m.e.r. is verricht met het oog op milieuverontreinigende aspecten.

Ad 3. Sloopwerkzaamheden
Het begrip ‘project’ in de M.e.r.-richtlijn kent twee onderdelen:
1. de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, en
2. andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.
Volgens het Hof zijn sloopwerkzaamheden ‘andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap’. Daarmee zijn zij een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn.
Daar komt bij dat in de M.e.r.-richtlijn opgenomen verwijzingen naar ‘het culturele erfgoed’ (art. 3), ‘landschappen van historisch, cultureel of archeologisch belang’ (bijlage III punt 2, sub h), en ‘het architectonisch en archeologisch erfgoed’(bijlage IV, punt 3) volgens het Hof overbodig zijn als sloopwerkzaamheden zouden zijn uitgesloten van de werkingssfeer van de m.e.r.-richtlijn.
Uit art. 4 van de M.e.r.-richtlijn volgt dat de m.e.r.-richtlijn uitsluitend van toepassing is als een project wordt genoemd op bijlage I of II van de M.e.r.-richtlijn. Ierland stelt dat op geen van beide bijlagen uitdrukkelijk wordt verwezen naar sloopwerkzaamheden, met uitzondering van de ontmanteling van kerncentrales en andere –reactoren. Het Hof meent echter dat de bijlagen slechts de sectorale categorieën van projecten noemen, zonder de precieze aard van de voorziene werkzaamheden te noemen. Ter illustratie noemt het Hof stadsontwikkelingsprojecten (bijlage II, punt 10, sub b), die zeer vaak ook de sloop van bestaande structuren zullen omvatten.

Uitspraak
Het Europese Hof concludeert dat Ierland in alle bovengenoemde kwesties de verplichtingen van de M.e.r.-richtlijn niet is nagekomen.