ECLI:EU:C:2013:247

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een nationale bepaling waardoor een plan geldig blijft, als deze (ten onrechte) is opgesteld zonder een milieubeoordeling ingevolge de smb-richtlijn, is in strijd met de smb-richtlijn.

Casus

Inleiding
Op 18 april 2013 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak gedaan over prejudiciële vragen die zijn ingediend door het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Duitsland). Het hoofdgeding heeft betrekking op de vaststelling van een bindend ontwikkelingsplan conform de versnelde procedure uit het Baugesetzbuch (BauGB; het Duitse stedenbouwkundig wetboek).

Op basis van het BauGB moeten gemeenten bij het opstellen van “Bauleitpläne” (stedenbouwkundige ontwikkelingsplannen) rekening houden met de belangen van milieubescherming (waaronder natuurbescherming en behoud van landschappen). De stedenbouwkundige ontwikkelingsplannen kunnen de vorm aannemen van een “Flachennützungsplan” (voorbereidend ontwikkelingsplan) of een “Bebauungsplan” (bindend ontwikkelingsplan). Deze plannen worden opgesteld volgens een standaardprocedure, tenzij gebruik wordt gemaakt van de vereenvoudigde procedure of bij een bindend ontwikkelingsplan van de versnelde procedure. De milieubeoordeling is opgenomen in de standaardprocedure voor de opstelling van stedenbouwkundige ontwikkelingsplannen. De vereenvoudigde procedure wordt doorlopen zonder de verrichting van een milieubeoordeling. Een bindend ontwikkelingsplan kan alleen volgens de versnelde procedure worden opgesteld, indien het betrekking heeft op een grondoppervlakte van in totaal minder dan 20.000 m2. Verder is bepaald dat de versnelde procedure is uitgesloten voor projecten die krachtens de wet inzake de milieueffectbeoordeling dan wel het recht van een Duits Bondsland een milieubeoordeling moeten ondergaan. In het BauGB zijn verder bepalingen opgenomen waarmee gebreken kunnen worden gepasseerd. Zo is bepaald (paragraaf 214 lid 2a BauGB) dat een schending van procedure- en vormvoorschriften en van bepalingen over de verhouding tussen het bindend ontwikkelingsplan tot het voorbereidend ontwikkelingsplan niet van belang is voor de geldigheid van het bindend ontwikkelingsplan. Dit is het geval wanneer de schending voortvloeit uit een onjuiste beoordeling van de [kwalitatieve] voorwaarde van de bepaling (paragraaf 13a lid 1, eerste zin, BauGB) over de vaststelling van een bindend ontwikkelingsplan volgens de versnelde procedure.
 
In deze zaak was door een Duitse gemeente een bindend ontwikkelingsplan voor een totaal bebouwbare oppervlakte van circa 11.800 m2 vastgesteld conform de versnelde procedure. Tegen het plan is beroep ingesteld. Door de appellant is gesteld dat de gemeente het plan niet had mogen vaststellen, nu het plan niet alleen zag op een “interne stedenbouwkundige ontwikkeling”, maar ook op gebieden buiten de gebouwde kom.

Het Verwaltungsgerichtshof is van oordeel dat het plan geen bindend plan voor “interne stedenbouwkundige ontwikkeling” is, omdat het plan het reeds bebouwde gebied overschrijdt. Voor het plan had de versnelde procedure, zonder milieubeoordeling, dan ook niet mogen worden gevolgd. Verder is het Verwaltungsgerichtshof ook van oordeel dat het plan is vastgesteld aan de hand van een onjuiste beoordeling van de kwalitatieve voorwaarde van paragraaf 13a lid 1, eerste zin, BauGB. Deze onjuiste beoordeling is vanwege paragraaf 2.14, lid 2a BauGB evenwel niet van belang voor de geldigheid van dit plan.

Het Verwaltungsgerichtshof constateert dat de nationale wetgever door bindende plannen voor “interne stedenbouwkundige ontwikkeling” vrij te stellen van een milieubeoordeling, gebruik heeft gemaakt van de machtiging in artikel 3 lid 5 van de smb-richtlijn. De nationale wetgever heeft deze vrijstelling ingevoerd door te voorzien in een bijzonder soort plan, rekening houdend met de relevante criteria uit bijlage II van de smb-richtlijn. Anderzijds heeft de nationale wetgever ook bepaald dat een schending van procedurevoorschriften die voortvloeit uit een onjuiste beoordeling door een gemeente van de kwalitatieve voorwaarde, niet van belang is voor de geldigheid van het betrokken belang.

Préjudiciële vraag
Overschrijdt een lidstaat de grenzen van de beoordelingsmarge die hem toekomt krachtens artikel 3 leden 4 en 5 smb-richtlijn, wanneer hij

• in de regeling voor gemeentelijke bindende ontwikkelingsplannen die het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau en het kader vormen voor de toekomstige goedkeuring van projecten, maar die niet vallen onder artikel 3 lid 2 smb-richtlijn, voorziet in een bijzonder soort bindend ontwikkelingsplan dat wordt gekenmerkt door zowel een maximumoppervlakte als een kwalitatieve voorwaarde,
• en daarbij met inachtneming van de relevante criteria van bijlage II bij de richtlijn bepaalt dat de opstelling van een dergelijk plan niet is onderworpen aan de procedurevoorschriften inzake de milieubeoordeling die normaal gesproken gelden voor bindende ontwikkelingsplannen, en dat een schending van deze procedurevoorschriften, erin bestaande dat de gemeente de kwalitatieve voorwaarde onjuist heeft beoordeeld, niet van belang is voor de geldigheid van dat bijzonder soort bindend ontwikkelingsplan?

Overwegingen van het Hof van Justitie
Het Hof van Justitie overweegt dat het hoofddoel van de smb-richtlijn is om plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, bij de opstelling en vóór de vaststelling ervan aan een milieubeoordeling te onderwerpen. Het hof verwijst daarbij naar zijn arresten van 22 september 2011, C-295/10 (Valciukiene e.a.) en 28 februari 2012, C-41/11 (Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne).

Het Duitse bindend ontwikkelingsplan valt onder artikel 3 lid 4 of eventueel onder artikel 3 lid 3 smb-richtlijn. Volgens deze bepalingen stellen de lidstaten, voor de daarin bedoelde plannen, vast of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Krachtens artikel 3 lid 5 smb-richtlijn vindt deze vaststelling plaats hetzij door een onderzoek per geval, hetzij door specificatie van soorten plannen, hetzij door combinatie van beide werkwijzen.

Wat bindende ontwikkelingsplannen betreft, heeft de Duitse wetgever die vaststelling verricht door te bepalen dat de opstelling van dergelijke plannen in beginsel is onderworpen aan een milieubeoordeling, maar dat het bijzondere soort bindende plannen voor interne stedenbouwkundige ontwikkeling dat voldoet aan de voorwaarden van § 13a lid 1 BauGB van die verplichting is vrijgesteld.

De prejudiciële vraag heeft betrekking op het mogelijke gevolg van een gelijktijdige toepassing van twee nationale bepalingen zoals die in de §§ 13a en 214 lid 2a, punt 1 BauGB. Als gevolg van deze bepalingen is een bijzonder soort ontwikkelingsplan (namelijk voor interne stedenbouwkundige ontwikkeling) ook geldig, wanneer niet is voldaan aan een bepaalde kwalitatieve voorwaarde. Deze voorwaarde is ingevoerd in het kader van de omzetting van de m.e.r.-richtlijn in het Duitse recht. Het Verwaltungsgerichtshof wenst met zijn vraag te vernemen of de artikelen 3 lid 5 in samenhang met 3 lid 4 van de smb-richtlijn zich tegen deze nationale regeling verzetten.

Het Hof van Justitie stelt vast dat een bepaling als § 214, lid 2a, punt 1, BauGB tot gevolg heeft dat bindende ontwikkelingsplannen waarbij voor de opstelling ervan krachtens de nationale regeling tot omzetting van artikel 3 lid 5 van de smb-richtlijn, een milieubeoordeling had moeten worden verricht, geldig blijven, zelfs indien zij zijn opgesteld zonder smb-milieubeoordeling.

Een dergelijk stelsel zou elk nuttig effect ontnemen aan artikel 3 lid 1 van de smb-richtlijn. Het is weliswaar denkbaar dat een bijzonder soort plan dat voldoet aan de kwalitatieve voorwaarde van artikel 13a lid 1 BauGB a priori geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben (aangezien die voorwaarde kan garanderen dat een dergelijk plan voldoet aan de relevante criteria die zijn vastgelegd in bijlage II bij de smb-richtlijn). Maar een dergelijke voorwaarde verliest al haar effectiviteit, wanneer zij wordt gecombineerd met een bepaling als § 214 lid 2a, punt 1 BauGB.

Door de handhaving van bindende ontwikkelingsplannen die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, komt de voornoemde bepaling van het BauGB er uiteindelijk op neer dat het gemeenten wordt toegestaan dergelijke plannen op te stellen zonder een milieubeoordeling te verrichten, wanneer die plannen voldoen aan de kwantitatieve voorwaarde van § 13a lid 1, tweede zin, BauGB, en zij niet in strijd zijn met de in de vierde en vijfde zin van diezelfde bepaling neergelegde uitsluitingsgronden. Hierdoor is rechtens niet genoegzaam gewaarborgd dat de gemeente in alle situaties handelt conform de relevante criteria van bijlage II bij de smb-richtlijn.

Daarom moet worden vastgesteld dat een nationale bepaling als § 214 lid 2a, punt 1, BauGB, die tot gevolg heeft dat bindende ontwikkelingsplannen die daarvoor niet in aanmerking zouden moeten komen, worden vrijgesteld van een milieubeoordeling, in strijd is met de door smb-richtlijn nagestreefde doelstelling en meer in het bijzonder artikel 3 leden 1, 4 en 5 van de smb-richtlijn.

Overigens volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat wanneer voor een plan een smb-milieueffectbeoordeling had moeten worden verricht vóór de vaststelling ervan, de nationale rechters ingeval van een beroep tot nietigverklaring van een dergelijk plan, gehouden zijn om alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen om het verzuim van een dergelijke beoordeling te herstellen. Het Hof van Justitie verwijst naar zijn arrest van 28 februari 2012, punten 44 46.

Het Verwaltungsgerichtshof moet in het kader van zijn bevoegdheid de bepalingen van het Unierecht toepassen en daarbij zorg dragen voor de volle werking ervan. Hij moet elke strijdige bepaling van het BauGB, en met name § 214 lid 2a, punt 1 BauGB buiten toepassing laten, die een rechter ertoe zou brengen om een met de smb-richtlijn strijdige beslissing te nemen. Het hof verwijst naar zijn arresten van 9 maart 1978, C-106/77 (Simmenthal) en 26 februari 2013, C-617/10 (Åkerberg Fransson).

Antwoord
Artikel 3 lid 5 in samenhang met artikel 3 lid 4 smb-richtlijn verzetten zich tegen een nationale bepaling, krachtens welke de schending van een bij de bepalingen tot omzetting van deze richtlijn ingevoerde kwalitatieve voorwaarde waaronder de vaststelling van een bijzonder soort bindend ontwikkelingsplan is vrijgesteld van een smb-milieubeoordeling, niet van belang is voor de geldigheid van dat plan.