ECLI:EU:C:2015:582

Conclusies voor de mer praktijk

• De Plan-m.e.r.-richtlijn (richtlijnnr. 2001/42) moet ruim worden uitgelegd.
• Het enkele feit dat een wijzigingsplan een hiërarchisch hoger plan preciseert en uitvoert, maakt niet dat geen plan-MER voor het wijzigingsplan nodig is.
• De Plan-m.e.r.-richtlijn is van toepassing op alle (wijzigings)plannen die zijn vastgesteld na inwerkingtreding van deze richtlijn.

Casus

De Griekse Raad van State (Symvoulio tis Epikrateias) heeft aan het Europese Hof van Justitie zogenoemde prejudiciële vragen gesteld. Deze vragen zijn opgekomen in het kader van een beroep tot nietigverklaring ingesteld door de gemeente Kropias te Attica tegen de minister van milieu, energie en klimaatverandering. Het betrof een besluit van 14 juni 2011, dat maatregelen vaststelt voor de bescherming van het bergmassief van Imittos en hoofdstedelijke parken van Goudi en Ilisia. Voor dit gebied zijn in 1978 bij presidentieel besluit twee beschermingszones ingesteld. Het gebied is wegens biodiversiteit als speciale beschermingszone opgenomen in het Natura 2000-netwerk van de Habitatrichtlijn.

Na onderzoek wordt in 2011 besloten om het gebied meer te beschermen. Hoofdprobleem en belangrijkste bedreiging voor het ecosysteem blijkt de druk om het stedelijke netwerk op de hellingen van het bergmassief uit te breiden. In een nieuw presidentieel besluit worden strengere milieumaatregelen vastgesteld en wordt het beschermingsgebied uitgebreid naar het stadspark dat het bergmassief met de stad verbindt. Ook economische activiteit wordt geleidelijk uit het gebied verbannen (steengroeven).

Verzoekster wil nietigverklaring van het besluit omdat de bepaling over de gebruiksbestemmingen voor de bodem in dat besluit schadelijk zijn voor het natuurlijke en het stedelijke milieu alsmede voor de landbouw. Het besluit is vastgesteld zonder vooraf een plan-m.e.r. te doen en zonder voorafgaand milieutoezicht.

Prejudiciële vragen
Omdat binnen de Raad van State de richtlijn verschillend wordt uitgelegd, heeft hij de volgende vragen aan het Hof voorgelegd:

1. Is het bestemmingsplan voor een stedelijke metropoolagglomeratie, waarin ook de bescherming van de omliggende bergmassieven en het aan banden leggen van stadsuitbreiding zijn vastgelegd, gelet op een eerder arrest van het Hof (HvJEU 22 maart 2012, C-567/10, Inter Environnement Bruxelles e.a., punt 42), al een plan op grond waarvan de bestuurlijke autoriteiten mogen afzien van een plan-m.e.r. voor een later plan dat deze doelen concretiseert en uitvoert?

2. Als de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, moet dan alsnog een plan-m.e.r. worden gedaan, in het geval geen plan-m.e.r. voor dat eerdere plan is gedaan omdat de bovengenoemde richtlijn bij vaststelling van dat eerdere plan nog niet van toepassing was?

3. Als de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, kan een besluit dat beschermingsmaatregelen bevat en activiteiten en gebruiksvormen toestaat in een zone van het Natura 2000-netwerk, dan worden aangemerkt als een beheerplan in de zin van de Habitatrichtlijn, waarvoor geen plan-m.e.r. hoeft te worden gedaan?

4. Als de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, rijst de vraag of het redelijk is om, als een plan-m.e.r. alleen nodig was voor bepaalde zones van een gebied waarvoor een handeling van ruimtelijke ordening is vastgesteld, alleen de bepalingen over die zones ongeldig te verklaren en de gehele regeling alleen daarvoor in te trekken, zodat de plan-m.e.r. alleen moet worden verricht voor die zones en niet voor het gehele gebied?

Overwegingen van het Hof
Eerste en tweede vraag
Het Hof overweegt dat de verwijzende rechter met zijn eerste twee vragen wil weten of de verplichting uit artikel 3 van de Plan-m.e.r.-richtlijn om een plan-m.e.r. uit te voeren vervalt bij de vaststelling van een besluit dat een bestaand plan of programma dat onder deze richtlijn valt, wijzigt, omdat dat besluit een bestemmingsplan preciseert en uitvoert dat is vastgesteld bij een hiërarchisch hoger besluit, dat zelf geen voorwerp is geweest van een plan-m.e.r.

Uit het arrest Inter-Environnement Bruxelles e.a. (C-567/10, EU:C:2012:159, punt 42) volgt dat het doel en de effectieve toepassing van de richtlijn niet uitsluiten dat een (gedeeltelijke) intrekking van een onder die richtlijn vallend plan of programma is uitgesloten van de werkingssfeer daarvan, als de intrekking tot een hiërarchie van besluiten over ruimtelijke ordening behoort, deze besluiten bepalingen bevatten die het grondgebruik duidelijk aangeven en zelf het voorwerp van een plan-m.e.r. zijn geweest, en als mag worden aangenomen dat rekening is gehouden met de belangen die de richtlijn beschermt.

Omdat het gaat om een besluit tot wijziging van plannen en programma’s dat uitdrukkelijk binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt, kan dus niet worden betoogd dat dit besluit is uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn.

Vaststaat dat de plannen en programma’s uit het bestreden besluit vallen onder artikel 3, tweede lid, onder a, van de richtlijn, omdat zij vooral gaan over de ruimtelijke ordening en het grondgebruik van stad en platteland. In samenhang met het eerste lid geldt dat een plan-m.e.r. verplicht is als het plan of project aanzienlijke gevolgen kan hebben voor het milieu of een significant effect op het betrokken gebied. Het onderzoek om na te gaan of deze voorwaarde is vervuld, beperkt zich tot de vraag of met objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied (zie naar analogie het arrest Syllogos Ellinon Poleodomon kai chorotakton, C-177/11, EU:C:2012:378).

De bepalingen die de werkingssfeer van de richtlijn afbakenen, en met name de bepalingen waarin de besluiten zijn gedefinieerd, moeten ruim worden uitgelegd, omdat de Plan-m.e.r.-richtlijn een hoog milieubeschermingsniveau wil verzekeren (zie het eerder genoemde arrest Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 37). Elke uitzondering op of beperking van deze bepalingen moet dan ook strikt worden uitgelegd.

Besluiten tot wijziging van plannen en programma’s wijzigen hoe dan ook het bestaande wettelijke referentiekader en kunnen dus aanzienlijke milieueffecten hebben die nog geen voorwerp van een plan-m.e.r. zijn geweest (zie weer het arrest Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-567/10, EU:C:2012:159, punt 39). Alleen het feit dat de aangebrachte wijzigingen een bestemmingsplan preciseren en uitvoeren dat een hiërarchisch hogere normatieve positie inneemt, kan niet rechtvaardigen dat een besluit over die wijzigingen niet aan een dergelijke beoordeling wordt onderworpen. Dit zou immers onverenigbaar zijn met het doel van de richtlijn en afbreuk doen aan het nut ervan, omdat het zou inhouden dat een mogelijk grote categorie besluiten tot wijziging van plannen en programma’s met aanzienlijke milieueffecten, zou zijn uitgesloten van de werkingssfeer van die richtlijn, terwijl zij toch uitdrukkelijk onder de bewoordingen van de artikelen 2, onder a, en 3, tweede lid, onder a, van die richtlijn vallen. Dit geldt temeer voor het bestreden besluit, nu de daarbij aangebrachte wijzigingen substantieel zijn, en het bestemmingsplan dat betrekking heeft op de regio Groot-Athene, ook al geeft dat het gebruik van de grond voldoende duidelijk aan, geen voorwerp is geweest van een plan-m.e.r. Dat de richtlijn nog niet in werking was getreden toen het bestemmingsplan werd vastgesteld, maakt niet uit omdat deze zonder uitzondering van toepassing is op alle wijzigingsbesluiten die zijn vastgesteld na de inwerkingtreding van die richtlijn.

Het wijzigingsplan is duidelijk geen voorwerp geweest van een milieubeoordeling vergelijkbaar met die vereist door de richtlijn. Ook al zou het al voorwerp zijn geweest van een m.e.r. in de zin van de M.e.r.-richtlijn of een „andere regel van het Gemeenschapsrecht” in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Plan-m.e.r.-richtlijn, dan is het aan de nationale rechter om na te gaan of die beoordeling de uitdrukking is van een gecoördineerde of gezamenlijke procedure in de zin van artikel 11, tweede lid, van die richtlijn, en alle voorschriften van de richtlijn dekt. In dat geval bestaat er geen verplichting meer om een nieuwe plan-m.e.r. uit te voeren (arrest Valciukiene e.a., C-295/10, EU:C:2011:608, punt 62).

Gelet op het voorgaande moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat de artikelen 2, onder a, en 3, tweede lid, onder a, van de Plan-m.e.r.-richtlijn zo moeten worden uitgelegd dat bij een besluit over een plan of programma over ruimtelijke ordening of grondgebruik dat onder deze richtlijn valt en dat een bestaand plan of programma wijzigt, de plan-m.e.r.-plicht niet vervalt omdat dat besluit een bestemmingsplan preciseert en uitvoert dat is vastgesteld bij een hiërarchisch hoger besluit dat zelf geen voorwerp is geweest van een dergelijk plan-m.e.r.

Derde en vierde vraag
De derde en vierde vraag zijn slechts gesteld voor het geval dat het Hof op de eerste twee zou antwoorden dat de bedoelde plannen en programma’s niet aan een plan-m.e.r. hoeven te worden onderworpen. Gelet op het antwoord op de eerste twee vragen hoeven de derde en vierde niet te worden beantwoord.

Uitspraak
Het Hof oordeelt ontkennend op de eerste twee vragen en hoeft daarom de derde en vierde niet meer te beantwoorden.