ECLI:EU:C:2015:683

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De M.e.r.-richtlijn beoogt een ruime toegang tot de rechter te waarborgen op het gebied van milieubescherming.

• De M.e.r.-richtlijn staat toe dat een lidstaat bepaalt dat een appellant eerst alle bestuurlijke wegen moet doorlopen voordat de toegang tot de rechter openstaat, en regels stelt ter voorkoming van misbruik van recht.

• Het is op grond van de M.e.r.-richtlijn niet toegestaan in het nationale recht de beroepsgronden te beperken tot de gronden die reeds in een voorprocedure aangevoerd zijn.

• Voor een beroep op een ‘inbreuk op een recht’ in de zin van artikel 11 van de M.e.r.-richtlijn is vereist dat het besluit anders had geluid als de juiste m.e.r.-procedure zou zijn doorlopen. De M.e.r.-richtlijn vereist niet dat de verzoeker dit moet bewijzen.

NB:
Een verplichte bestuurlijke voorprocedure, zoals wij die ook in het Nederlandse recht kennen (bijvoorbeeld zienswijzen conform afdeling 3.4 Awb of bezwaar conform de Awb), lijkt hier op zich niet door het Hof te worden afgekeurd. De vraag is wel of de Nederlandse jurisprudentie over artikel 6:13 Awb (besluitonderdelen moeten in de zienswijze en in bezwaar zijn bestreden, wil men ze in beroep kunnen bestrijden) volledig in stand kan blijven.

Casus

Op 15 oktober 2015 heeft het Europese Hof van Justitie uitspraak gedaan over een beroep wegens niet-nakoming van de Europese Commissie tegen Bondsrepubliek Duitsland, ondersteund door Republiek Oostenrijk. De Europese Commissie verzoekt het Hof onder andere vast te stellen dat Duitsland de verplichtingen die op haar rusten volgens artikel 11 van richtlijn 2011/92 (hierna: de M.e.r-richtlijn) en artikel 25 van richtlijn 2010/75/EU (Richtlijn industriële emissies, hierna: RIE) niet is nagekomen.

Die verplichtingen houden kort gezegd in dat betrokkenen in beroep kunnen gaan bij een rechtbank tegen een besluit, een handeling of het nalaten daarvan waarover op grond van de richtlijn inspraak mogelijk is. De betrokkene moet wel een voldoende belang hebben en er moet een inbreuk op zijn recht gedaan zijn.

De eerste grief van de Commissie betreft de vraag of lidstaten de toetsing van de rechtmatigheid van onder de M.e.r.-richtlijn en de RIE vallende overheidsbesluiten kunnen beperken tot bepalingen van het nationale recht waarbij aan particulieren rechten worden verleend.

De tweede grief gaat over de mogelijkheid voor lidstaten om situaties te beperken waarin nietigverklaring van een onder de M.e.r.-richtlijn en RIE vallend overheidsbesluit kan worden gevorderd, vanwege een procedurefout.

Volgens de Commissie kan in Duitsland ten onrechte alleen beroep worden ingesteld tegen het ontbreken van een MER of m.e.r.-beoordeling, maar niet tegen het feit dat deze op onjuiste wijze is gedaan.

De derde grief betreft de vraag of lidstaten de procesbevoegdheid en de omvang van de rechterlijke toetsing kunnen beperken tot bezwaren die gedurende de bestuurlijke procedure zijn ingediend.

Overwegingen van het Hof
Het Hof overweegt, onder verwijzing naar punt 45 van het arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C-115/09, EU:C:2011:289), dat het eerder heeft geoordeeld dat het een lidstaat vrijstaat om te bepalen dat de beroepsgronden beperkt mogen worden tot schending van subjectieve rechten. Die beperking mag alleen niet van toepassing zijn op milieuorganisaties. Het Duitse recht is aangepast naar aanleiding van het hiervoor genoemde arrest en niet in strijd met genoemde richtlijnen.

Het Hof overweegt ten aanzien van de tweede grief, onder verwijzing naar punt 37 van het eerder genoemde arrest, dat het beroep niet mag worden beperkt tot het ontbreken van een MER of m.e.r.-beoordeling bij het betreffende besluit. Dat zou een te vergaande beperking zijn van de werking van de M.e.r.-richtlijn, omdat dan procedurele gebreken ingeval een MER of m.e.r.-beoordeling is gedaan, niet bestreden kunnen worden.

Dit betekent dat het Duitse recht niet verenigbaar is met artikel 11 van de M.e.r.-richtlijn.

Volgens het Hof meent de Commissie dat de nietigverklaring door de bevoegde rechter ten onrechte afhangt van het bestaan van een causaal verband tussen de procedurefout en de uitkomst van het overheidsbesluit.

Het Hof overweegt, onder verwijzing naar punt 53 van het arrest Gemeinde Altrip (C-72/12, EU:C:2013:712), dat beroep op een ‘inbreuk op een recht’ in de zin van artikel 11 van de M.e.r.-richtlijn slechts kan worden uitgesloten als de rechter, zonder de bewijslast voor het causale verband naar de verzoeker te verleggen, uit stukken in het overgelegde dossier kan concluderen dat het aangevochten besluit zonder de procedurefout hetzelfde had geluid.

Nu het Duitse recht wel vereist dat de verzoeker dat bewijst, is het Duitse recht in strijd met artikel 11 van de M.e.r.-richtlijn en artikel 25 van de RIE.

Het Hof overweegt ten aanzien van de derde grief dat de M.e.r.-richtlijn niet verbiedt te eisen dat een beroep bij een bestuurlijke autoriteit aan een beroep bij de rechter voorafgaat, en daarnaast een appellant verplicht om eerst alle bestuurlijke wegen te doorlopen. Maar dat betekent niet dat de middelen die tot staving van zijn beroep bij de rechter kunnen worden aangevoerd, mogen worden beperkt. Het Hof oordeelt dat het Duitse recht teveel beperkingen stelt aan de toegang tot de rechter.

Uitspraak
Het Hof oordeelt dat, afgezien van de eerste grief (nu de regelgeving ten aanzien hiervan als gevolg van een eerdere uitspraak al is gewijzigd), alle grieven van de Commissie gegrond zijn.