Jurisprudentie

ECLI:EU:C:2018:883

Betreft Holohan en anderen
Datum uitspraak 07-11-2018
Rechtsprekende instantie  Europese Hof van Justitie
Proceduresoort Prejudiciële beslissing
Trefwoorden wegen, M.e.r.-richtlijn, Vogel- en Habitatrichtlijn, Natura 2000-gebieden, passende beoordeling, Ierland
Bronnen vindplaats Zaaknummer C-461/17 

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Een Passende beoordeling moet alle habitats en soorten waarvoor het gebied is aangewezen, beschrijven en duidelijk maken dat het plan of project deze niet aantast.

  • Typische habitats of soorten die niet speciaal beschermd zijn, maar wel noodzakelijk zijn voor de instandhouding van habitats en soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen, moeten ook in de Passende beoordeling worden opgenomen.

  • Als bepaalde aspecten tijdens de aanlegfase door de opdrachtgever worden bepaald, moet de vergunning hierover strikte voorwaarden bevatten die waarborgen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast.

  • Als het bevoegd gezag een wetenschappelijk advies niet overneemt, dan moet hij uitdrukkelijk en gedetailleerd motiveren dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied kan worden weggenomen.

  • Een milieueffectrapport moet de milieueffecten van zowel de gekozen oplossing als van de voornaamste alternatieven beschrijven, evenals de motieven voor zijn keuze, met inachtneming van ten minste de milieueffecten. Dit geldt ook als een dergelijke alternatieve oplossing al in een vroeg stadium is afgevallen.

Casus

Op 11 juli 2014 heeft het Ierse agentschap voor ruimtelijke ordening (An Bord Pleanála) een vergunning verleend aan de raad van het graafschap Kilkenny (Kilkenny County Council) voor de aanleg van een wegenbouwproject. Het project bestaat uit de aanleg van een eenbaanswegtraject van ongeveer 1,5 km, de aanleg van een rotonde, de aanpassing van een andere rotonde, de aanleg van een voetpad en een fietspad langs de stad en diverse andere werkzaamheden. Het tracé loopt door twee Natura 2000-gebieden, te weten de SBZ van de rivier de Nore (aangewezen op grond van de Vogelrichtlijn) en het gebied van de rivieren de Barro en de Nore (aangewezen op grond van de Habitatrichtlijn).
 
Volgens Brian Holohan en anderen zijn ten onrechte de milieugevolgen van de voornaamste alternatieven niet onderzocht. Ook menen zij dat het Natura Impact Statement (de Passende beoordeling) ontoereikend is en dat ten onrechte het wegenbouwproject en de Passende beoordeling goedgekeurd zijn, nu de raad geen ecologische onderzoeken had verricht die aan deze goedkeuring vooraf moeten gaan.
Feitelijk staat vast dat de gevolgen voor andere soorten dan die waarvoor het gebied is aangewezen, en voor beschermde soorten of de habitats buiten de grenzen van het aangewezen gebied, niet zijn onderzocht. Over de aanlegfase ontbreekt milieu-informatie, maar ondanks dat is de vergunning verleend. Volgens de inspecteur was de informatie in het milieueffectrapport en de Passende beoordeling ontoereikend en was aanvullende informatie vereist, met name over de aanlegfase en een optie van een brug over de riviervlakte. Volgens de raad is de optie van de brug in een vroeg stadium is afgevallen ten gunste van een financieel voordeligere oplossing en daarom niet in het milieueffectrapport onderzocht.
 
Prejudiciële vragen

  1. Vereist de Habitatrichtlijn dat alle habitats en soorten waarvoor het gebied als Natura 2000-gebied is aangewezen, in de Passende beoordeling moeten worden vermeld?
  2. Vereist de Habitatrichtlijn dat de mogelijke gevolgen voor alle soorten die bijdragen aan en deel uitmaken van een beschermde habitat, in de Passende beoordeling worden beschreven, en niet alleen de gevolgen voor beschermde soorten?
  3. Moet in de Passende beoordeling uitdrukkelijk ingegaan worden op de gevolgen voor soorten en habitats buiten het Natura 2000-gebied?
  4. Moet volgens de M.e.r.-richtlijn uitdrukkelijk ingegaan worden op de gevolgen van het project op de in de Passende beoordeling beschreven soorten?
  5. Valt een in een eerder stadium door het bevoegd gezag overwogen alternatief, of een door belanghebbenden aangevoerd alternatief, onder de beschrijving van de ‘voornaamste alternatieven’ in de zin van artikel 5, derde lid, van de M.e.r.-richtlijn?
  6. Moeten volgens de M.e.r.-richtlijn in een milieueffectrapport de milieugevolgen van alle alternatieven worden beschouwd en vergeleken, en/of expliciet aangegeven hoe de milieugevolgen hebben meegewogen?
  7. Is het vereiste van artikel 5, derde lid, van de M.e.r.-richtlijn, dat in het besluit gemotiveerd wordt op welke wijze de milieugevolgen hebben meegewogen alleen van toepassing op het gekozen alternatief of ook op de voornaamste alternatieven?
  8. Staat de Habitatrichtlijn toe dat na de vergunningverlening over de details van de aanlegfase wordt besloten? Zo ja, moet het bevoegd gezag ter kennisgeving aannemen wat de vergunninghouder aanlevert of moet het bevoegd gezag ook goedkeuren?
  9. Moet het bevoegd gezag gedetailleerd en op een duidelijke manier documenteren zodat elke twijfel over de betekenis en de gevolgen van een verstrekt wetenschappelijk advies worden weggenomen, waarin geconcludeerd wordt dat aanvullende informatie nodig is?
  10. Moet het bevoegd gezag motiveren waarom een advies van de inspecteur, waarin staat dat aanvullende informatie of wetenschappelijk onderzoek nodig is voordat het project kan worden goedgekeurd, terzijde wordt gelegd?
  11. Moet het bevoegd gezag dat een Passende beoordeling opstelt, een gedetailleerde en nauwkeurige onderbouwing van elk onderdeel van het besluit geven?
 
Overwegingen van het Hof
 
Vragen 1 tot en met 3
Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist dat het bevoegd gezag alleen toestemming mag geven voor een activiteit in een beschermd gebied als wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat nadelige gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van het gebied ontbreken (arrest van 8 november 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-243/15, EU:C:2016:838, punt 42 en daar aangehaalde rechtspraak). Het onderzoek moet volledig zijn en wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van alle geplande werkzaamheden voor het gebied wegnemen (arrest van 25 juli 2018, Grace en Sweetman, C-164, EU:C:2018:593, punt 39 en daar aangehaalde rechtspraak). Van aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied in de zin van artikel 6, derde lid, is geen sprake als het gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding. Dit omvat mede het duurzame behoud van natuurlijke kenmerken die verband houden met de aanwezigheid van een speciaal beschermde habitat of soort (arrest van 17 april 2018, Commissie/Polen (Oerbos van Bialowieza), C-441/17, EU:C:2018:255, punt 116 en daar aangehaalde rechtspraak). In de Passende beoordeling moeten daarom alle beschermde soorten en habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen, worden beschreven. Uit de beoordeling moet duidelijk naar voren komen waarom deze niet worden aangetast. Het kan zijn dat in delen van het gebied waar het project betrekking op heeft, sommige beschermde habitattypen en soorten niet voorkomen en dat het project deze daarom niet nadelig beïnvloedt.
Typische habitats of soorten die niet speciaal beschermd zijn, moeten wel in de Passende beoordeling worden opgenomen als deze noodzakelijk zijn voor de instandhouding van habitats en soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
 
Vraag 8
Volgens artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, mag het bevoegde gezag pas toestemming geven voor een plan of project dat mogelijk nadelige effecten heeft op een Natura 2000-gebied maar niet ziet op het beheer van het gebied, als door middel van een Passende beoordeling zeker is dat de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet worden aangetast. Die beoordeling houdt in dat:
  • Alle aspecten worden geïnventariseerd die mogelijk de instandhoudings-doelstellingen van het gebied in gevaar brengen.
  • Deze geen leemten bevat en dat deze volledig en nauwkeurige conclusies bevat die wetenschappelijke twijfel wegneemt over de gevolgen van het plan of project.
  • Op basis van de beste wetenschappelijk kennis alle aspecten van het gebied op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd.
Deze verplichtingen rusten niet op de opdrachtgever, maar op het bevoegde gezag.
Daaruit volgt dat het bevoegd gezag alle aspecten vaststelt en beoordeelt die mogelijk het beschermde gebied in gevaar brengen, voordat de vergunning verleend wordt en dat alleen aspecten waarvan wetenschappelijk gezien vaststaat dat zij geen gevolgen hebben voor het gebied, buiten beschouwing gelaten mogen worden en aan de opdrachtgever worden overgelaten. Als bepaalde aspecten van de bouwfase in een latere fase door de opdrachtgever worden vastgesteld, moeten in de vergunning strikte voorwaarden worden opgenomen die waarborgen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast.
 
Vraag 9 tot en met 11
Het Hof overweegt verder dat artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn zo moet worden uitgelegd dat een Passende beoordeling, wanneer de bevoegde instantie de conclusies verwerpt van een inspecteur die bepleit aanvullende informatie in te winnen, een uitdrukkelijke en gedetailleerde motivering moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied kan wegnemen.
 
Vraag 4
Omdat het besluit op 11 juli 2014 is genomen, is de M.e.r.-richtlijn zoals deze gold voor 16 mei 2017 van toepassing. Volgens het Hof verplichten artikel 5, leden 1 en 3, en bijlage IV van die richtlijn de opdrachtgever informatie te verstrekken waarin uitdrukkelijk de aanzienlijke gevolgen van zijn project worden behandeld voor alle soorten die zijn geïnventariseerd in de krachtens deze bepalingen verstrekte verklaring.
 
Vraag 5 tot en met 7
Artikel 5, lid 3, onder d, van de M.e.r. -richtlijn verplicht de opdrachtgever ertoe informatie te verstrekken over de milieueffecten van zowel de gekozen oplossing als de voornaamste alternatieven die hij heeft onderzocht en de motieven voor zijn keuze, met inachtneming van ten minste de milieueffecten. Dit geldt ook als een dergelijke alternatieve oplossing al in een vroeg stadium is afgevallen.
 
Beantwoording prejudiciële vraag
Het Hof beantwoordt vraag 1, 2, 3, 4, 6, 9, 10 en 11 bevestigend, vraag 7 gedeeltelijke bevestigend en de vraag 8 ontkennend. De beantwoording van vraag 5 is ter beoordeling van het bevoegd gezag.