ECLI:EU:C:2021:7

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

Het is in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus dat alleen belanghebbenden (“public concerned” ofwel “betrokken publiek”) die aan bepaalde voorwaarden voldoen, toegang hebben tot de rechter. Het is dus niet nodig om in “milieuzaken” een beroepsrecht toe te kennen aan eenieder (“the public”).
Als het nationale recht inspraakrechten toekent aan niet-belanghebbenden (eenieder) dan moeten ze wel toegang tot de rechter hebben om die rechten af te dwingen.
In “milieuzaken” als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus moeten milieubeschermingsorganisaties (“niet-gouvernementele organisatie”) die belanghebbend zijn niet eerst een zienswijze indienen om toegang tot de rechter te hebben. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht is op dit punt in strijd met het Verdrag van Aarhus.
De eis dat eerst iemand een zienswijze moet indienen in de voorbereidingsprocedure en dan pas ontvankelijk is in beroep mag in “milieuzaken” wel gelden voor “the public”. De uitzondering in artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht voor “diegene die het achterwege laten van een zienswijze redelijkerwijs niet kan worden verweten” is in overeenstemming met de evenredigheidseis in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dit zorgt er namelijk voor dat de bestuursrechter de omstandigheden van het geval betrekt bij het oordeel over de ontvankelijkheid. 
Het is aan de nationale rechter om de exacte gevolgen van het arrest van het Hof van Justitie vast te stellen. Dit arrest geeft namelijk bijvoorbeeld geen antwoord op de vragen of ‘toegang tot de rechter’ toegang tot de bestuursrechter of de civiele rechter moet zijn en of een natuurlijke persoon, die tot het ‘betrokken publiek’ behoort, ook eerst een zienswijze moet hebben ingediend om toegang tot de rechter te krijgen. Ook is nog niet duidelijk of het gaat om alle belanghebbenden en niet alleen de milieubeschermingsorganisaties.
NB: Waar hierna verwijzingen naar artikelen staan, gaat het om verwijzingen naar het Verdrag van Aarhus tenzij anders is aangegeven.

Casus

Het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren heeft in 2017 een omgevingsvergunning voor het uitbreiden en wijzigen van een bestaande varkenshouderij verleend. De aangevraagde omgevingsvergunning had betrekking op de activiteiten bouwen (van een nieuwe stal) en milieu op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het gaat om een uitbreiding van het aantal dieren met 855 guste en dragende zeugen. Tegen deze omgevingsvergunning stellen verschillende appellanten beroep in bij de rechtbank Limburg. De procedurele beroepsgronden geven de rechtbank Limburg aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof). Zie de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 december 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:12159.
Het gaat om de vraag of een dierenarts (een natuurlijk persoon die niet behoort tot het zogenoemde ‘betrokken publiek’ als bedoeld in het Verdrag van Aarhus) ontvankelijk is in haar beroep terwijl zij niet in haar belangen wordt geraakt als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht. De vraag is of dit in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus. Dat verdrag gaat over inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden en de verenigbaarheid van enkele nationaalrechtelijke bepalingen hiermee. Ook staat de zogenoemde onderdelenfuik ter discussie. Die komt erop neer dat als zienswijzen zijn ingediend tegen bepaalde onderdelen van het ontwerpbesluit, terwijl de beroepsgronden zich richten tegen andere onderdelen van het besluit, de bestuursrechter het beroep alleen ontvankelijk verklaart voor onderdelen waartegen zienswijzen naar voren zijn gebracht en niet voor de andere onderdelen.
De verdere behandeling van de beroepen is door de rechtbank Limburg geschorst, totdat het Hof op de prejudiciële vragen heeft beslist.

Prejudiciële vraag
De verwijzende rechter stelt aan het Hof de volgende prejudiciële vragen:
1.Verplicht het Verdrag van Aarhus ertoe om niet-belanghebbenden (dus eenieder) in beroep toe te laten? Met andere woorden, mag het beroepsrecht beperkt blijven tot belanghebbenden (“public concerned” in termen van het Verdrag) zoals in Nederland op grond van de Algemene wet bestuursrecht het geval is?
2.Verplicht artikel 9, tweede lid ertoe dat het publiek (“public”) ofwel “eenieder” bij schending van voor dit publiek geldende procedurele vereisten en inspraakrechten (zoals bedoeld in artikel 6), toegang tot de rechter dient te hebben? Is daarbij van belang dat het betrokken publiek (“public concerned”) op dit punt toegang tot de rechter heeft en daarnaast ook materiële klachten bij de rechter naar voren kan brengen?
3.Verzet artikel 9, tweede lid zich ertegen dat de toegang tot de rechter voor het betrokken publiek (“public concerned” ofwel belanghebbenden) afhankelijk wordt gesteld van het gebruik maken van inspraak in de zin van artikel 6?
4. Verzet artikel 9, tweede lid zich ertegen dat het betrokken publiek (“public concerned”) aan wie “redelijkerwijs kan worden verweten” geen zienswijzen tegen (onderdelen van) het ontwerpbesluit naar voren te hebben gebracht, geen toegang tot de rechter heeft?
5. Is het volledig aan de nationale rechter om per het geval een oordeel te geven over wat moet worden verstaan onder “aan wie redelijkerwijs kan worden verweten” of is de rechter gehouden daarbij bepaalde Europeesrechtelijke waarborgen in acht te nemen?
6. In hoeverre is de beantwoording van de vragen 3, 4 en 5 anders als het gaat om eenieder (“the public”), voor zover dit geen belanghebbende (“public concerned”) is?

Overwegingen van het Hof
Ad 1) en 2)
Allereerst stelt het Hof vast dat het onderliggende geschil valt onder het Verdrag van Aarhus. Dit volgt uit artikel 6, eerste lid, onder a, gelezen in samenhang met punt 15 van bijlage I. Hierin staan installaties voor intensieve varkenshouderij met meer dan 750 plaatsen voor zeugen op de lijst van activiteiten waarvoor het “betrokken publiek” kan deelnemen aan het vergunningsproces.
Artikel 9, tweede lid waarborgt dat elke partij ruim toegang tot de rechter heeft, maar dit mag wel gekaderd worden door nationale wetgeving. Verder geeft dit artikel aan dat de leden van dat publiek die een procesbelang hebben, dan wel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het nationale recht dit als voorwaarde stelt, toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander onafhankelijk en onpartijdig orgaan. Hierdoor moeten zij de rechtmatigheid kunnen bestrijden van een besluit dat onder artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet, andere relevante bepalingen van het verdrag valt. Artikel 9, tweede lid heeft dus niet tot doel om een recht op beroep toe te kennen aan het publiek in het algemeen tegen besluiten en andere handelingen die binnen de werkingssfeer van artikel 6 vallen en gaan over projecten waarbij het publiek inspraak heeft in de besluitvorming. Het bevat alleen waarborgen voor leden van het “betrokken publiek” die aan bepaalde voorwaarden voldoen.
Het is juist dat in artikel 6 herhaaldelijk de term “publiek” wordt gebruikt. Het Hof bekijkt dat artikel in zijn geheel en dan blijkt dat het alleen van toepassing is op het “betrokken publiek”, dat wil zeggen het enige publiek waarvoor inspraak in het besluitvormingsproces open moet staan. Het Hof geeft hierbij aan dat het in het tweede lid neergelegde informatierecht uitsluitend toekomt aan het “betrokken publiek” dat zich gedurende de besluitvorming doeltreffend moet kunnen voorbereiden en daarmee doeltreffend kan deelnemen aan de procedure (dit wordt bevestigd door het derde lid). Voorts noemt artikel 6, vierde en zevende lid weliswaar ook het “publiek”, maar deze bepalingen stellen enkel de concrete omstandigheden van de inspraakprocedure vast, te weten het tijdstip en de precieze vorm. Deze bepalingen zijn er niet om de omvang te bepalen van het recht op deelname van het publiek. Immers inspraak kan niet zonder informatie en het recht op toegang op informatiedocumenten (tweede en zesde lid van artikel 6) is uitdrukkelijk alleen verleend aan de leden van het “betrokken publiek”. Een andere lezing van artikel 6 zou tot gevolg hebben dat er geen onderscheid is tussen de rechten van het publiek (eenieder) en belanghebbenden.
Het beperken van de kring van beroepsgerechtigden tot alleen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht is dus in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus. Een lidstaat mag wel ruimere rechten toekennen voor inspraak in het besluitvormingsproces, dus ook aan anderen dan belanghebbenden. Als dit gebeurt, zoals in Nederland het geval is in diverse procedures, dan moeten deze personen vervolgens wel toegang tot de rechter hebben om zich te beroepen op de verleende inspraakrechten. Dit betekent ook dat wie geen deel uitmaakt van het “betrokken publiek” in de zin van het Verdrag van Aarhus, zich niet op schending van artikel 9, tweede lid kan beroepen met het argument dat hij in het hoofdgeding geen toegang tot de rechter heeft. Artikel 3, vijfde lid staat wel toe dat het nationale recht meer mensen dan het “betrokken publiek” inspraakrechten verleent. De met nationale regels ingestelde rechtsvorderingen zouden dan wél onder artikel 9, derde lid vallen. Het artikellid bepaalt in aanvulling op de in het eerste en tweede lid bedoelde herzieningsprocedures, dat elke partij bij het verdrag waarborgt dat “leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de in het nationale recht neergelegde criteria,” toegang hebben tot (bestuur)rechterlijke procedures om het handelen en het nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met milieubepalingen van het nationale recht. Het Hof verwijst hiervoor ook naar een arrest van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punt 86. Hieruit blijkt dat voor de in artikel 9, derde lid bedoelde beroepen “criteria” kunnen worden gesteld. Dit betekent dat de lidstaten, gelet op de beoordelingsbevoegdheid, procedureregels kunnen vaststellen over de voorwaarden voor dergelijke beroepen. De procedureregels mogen niet de nuttige werking van het in artikel 9, derde lid neergelegde recht van beroep ontnemen (zie in die zin arresten van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punten 46 en 48, en 3 oktober 2019, Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland e.a., C-197/18, EU:C:2019:824, punt 34). Artikel 9, derde lid verzet zich er dus tegen dat er geen enkele toegang voor deze groep bij de rechter is om de door het nationale milieurecht verleende ruimere rechten op inspraak bij de besluitvorming aan de orde te stellen.

Ad 3 tot en met 6)
Het Hof stelt vast dat de derde tot en met de zesde vragen betrekking hebben op het beroep voor de rechter van:
a) niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in artikel 2, punt 5 bedoelde “betrokken publiek” en onder artikel 9, tweede lid vallen; en
b) een lid van het “publiek” dat is bedoeld in artikel 2, punt 4 en valt onder artikel 9, derde lid.
Het Hof vat de vragen van de Rechtbank Limburg (verwijzende rechter) samen. Het gaat erom of het tweede en derde lid van artikel 9 zich ertegen verzetten dat de ontvankelijkheid van deze beroepen afhankelijk is van de deelname van de groepen onder a) en b) aan de voorbereidingsprocedure voor het bestreden besluit, tenzij hen dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. De verwijzende rechter wil ook weten of deze bepalingen zich ertegen verzetten dat alleen grieven over de onderdelen van het bestreden besluit waarover in die procedure zienswijzen naar voren zijn gebracht, ontvankelijk zijn (onderdelenfuik).

Ad a)
Het Hof overweegt over niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het in artikel 2, punt 5 bedoelde “betrokken publiek” dat ze de in artikel 9, tweede lid bedoelde handelingen moeten kunnen aanvechten, ongeacht hun rol bij de behandeling van de aanvraag. Partijen bij het verdrag kunnen dus niet bepalen dat een dergelijk beroep niet-ontvankelijk is omdat de verzoeker heeft deelgenomen aan het besluitvormingsproces en bij die gelegenheid zijn standpunt kenbaar kon maken (hiervoor verwijst het Hof naar vergelijkbare bepalingen van de M.e.r.-richtlijn 85/337/EEG, PB 1985, L 175, blz. 40 en het arrest van 15 oktober 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, punten 38 en 39). Wat in het bijzonder milieubeschermingsorganisaties betreft, brengt het Hof in herinnering dat artikel 9, tweede lid, tweede alinea, tweede en derde volzin bepaalt dat niet-gouvernementele organisaties die voldoen aan de voorwaarden van artikel 2, punt 5 hetzij een voldoende belang hebben, hetzij rechten waarop inbreuk kan worden gemaakt, naargelang de nationale wetgeving de ene dan wel de andere van deze voorwaarden voor ontvankelijkheid hanteert. Artikel 9, tweede lid beoogt voorts een “ruime toegang tot de rechter” te verzekeren. Het nuttig effect van deze bepaling wordt niet gewaarborgd door een wettelijke regeling die de ontvankelijkheid van een beroep van een niet-gouvernementele organisatie afhankelijk zou stellen van haar rol tijdens de inspraakfase van het besluitvormingsproces. Deze fase heeft immers niet hetzelfde doel als een beroep in rechte. En een dergelijke organisatie kan haar beoordeling van een project bovendien aanpassen naargelang van de uitkomst van dat proces (zie in die zin arrest van 15 oktober 2009, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, C-263/08, EU:C:2009:631, punten 38, 39 en 48).
Artikel 9, tweede lid verzet zich er dus tegen dat deelname van niet-gouvernementele organisaties die deel uitmaken van het “betrokken publiek” in de zin van het Verdrag, afhankelijk wordt gesteld van hun deelname aan de besluitvormingsproces dat tot de vaststelling van het bestreden besluit heeft geleid. De zinsnede in artikel 6:13 "tenzij hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij hier niet aan hebben deelenenomen"biedt geen rechtvaardiging voor een ander onderdeel. 

Ad b)
Het Hof overweegt dat het antwoord op de vraag anders luidt als het beroep zou zijn ingesteld door een lid van het “publiek” op grond van ruimere rechten van inspraak in het besluitvormingsproces die alleen door het nationale milieurecht worden verleend. Dan moet, zoals uit de antwoorden ad 1) en ad 2) volgt, artikel 9, derde lid worden toegepast, dat de partijen bij dit verdrag meer speelruimte biedt. Uit de rechtspraak van het Hof volgt dus dat deze bepaling in beginsel niet uitsluit dat de ontvankelijkheid van de beroepen waarop zij betrekking heeft, afhankelijk wordt gesteld van de voorwaarde dat de verzoeker in de bestuurlijke procedure zijn bezwaren tijdig kenbaar heeft gemaakt. Een dergelijke regel leidt ertoe dat het snelst de omstreden punten kunnen worden bepaald en eventueel in de loop van de bestuurlijke procedure kunnen worden opgelost, zodat een beroep in rechte niet langer nodig is (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punten 88-90).
Het Hof oordeelt dat een voorwaarde als in artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht in overeenstemming met artikel 52, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: “Handvest”) kan zijn. Voorwaarden hiervoor zijn dat de voorwaarde bij wet is gesteld, de wezenlijke inhoud van voornoemd recht eerbiedigt en, onder eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C-664/15, EU:C:2017:987, punt 90). Dit kan ondanks het feit dat zo’n nationale voorwaarde een beperking vormt van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest. Het Hof overweegt in dit geval blijkt dat, hoe dan ook, is voldaan aan de hiervoor genoemde voorwaarden uit het arrest uit 2017. Er is immers een wettelijke bepaling en de nationale voorwaarde eerbiedigt de Europese grondrechten. De voorwaarde doet geen afbreuk aan toegang tot de rechter als zodanig, maar legt enkel een extra procedurele stap voor de uitoefening ervan op (zie in die zin arrest van 27 september 2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, punt 64). Bovendien voldoet de voorwaarde aan de overige genoemde eisen van het Handvest (zie ook het arrest van 27 september 2017, Puškár, C-73/16, EU:C:2017:725, punten 66, 67 en 69). Dat deze voorwaarde niet wordt toegepast wanneer de verzoeker redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet aan het besluitvormingsproces heeft deelgenomen, zorgt ervoor dat het evenredigheidsvereiste in acht wordt genomen, omdat gekeken wordt naar de omstandigheden van de zaak.
Het hof beanwoordt niet de vraag of artikel 9, tweede en derde lid uitsluit dat alleen grieven over de onderdelen van het bestreden besluit waarover in de voorbereidingsprocedure opmerkingen zijn ingediend, voor de rechter kunnen worden betwist (onderdelenfuik). De verzoekers in de hoofdgedingen hebben namelijk niet deelgenomen aan de voorbereidingsprocedure.

Uitspraak
Het Hof beantwoordt vragen 1 tot en met 6 zoals hiervoor weergegeven. De vraag over de “onderdelenfuik” wordt niet beantwoord omdat de stichtingen geen zienswijzen hadden ingediend.