ECLI:EU:C:2022:102

Betreft Bund Naturschutz in Bayern eV vs Landkreis Rosenheim
Datum uitspraak 22-02-2022
Rechtsprekende instantie  Europese Hof van Justitie
Proceduresoort Prejudiciƫle beslissing
Trefwoorden kaderstelling, SMB-richtlijn, landschap, natuur, Duitsland, Beieren
Bronnen vindplaats ECLI:EU:C:2022:102

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

Vaste Europese rechtspraak:

  • Het begrip ‘voorgeschreven’ in artikel 2, lid 1, SMB-richtlijn houdt in dat:
    • het bevoegde gezag voor de vaststelling van de plannen en programma’s in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is aangewezen, en
    • een procedure voor de vaststelling is bepaald.
  • Om onder het begrip ‘voorgeschreven’ te vallen is het niet nodig dat de vaststelling of wijziging van een plan of programma verplicht is.
  • Algemene voorschriften voor een onbepaald aantal situaties kunnen ondanks hun algemene karakter nog steeds plannen of programma’s zijn.
  • De bepalingen uit de SMB-richtlijn moeten ruim worden uitgelegd.
  • Het begrip ‘plannen en programma’s’ ziet niet alleen op de opstelling maar ook op de wijziging ervan.
  • De sector ‘ruimtelijke ordening of grondgebruik’ in artikel 3, lid 2, onder a, SMB-richtlijn is niet beperkt tot grondgebruik in enge zin (de afbakening van het grondgebied in zones en de omschrijving van de in die zones toegelaten activiteiten), maar bestrijkt een ruimer domein.
  • Als het hoofddoel van een plan of programma de bescherming van het milieu is, dan kan het plan of programma nog steeds betrekking hebben of zien op de sectoren uit artikel 3, tweede lid, onder a, SMB-richtlijn.
  • Het begrip ‘project’ uit artikel 1, lid 2, onder a, van de M.e.r.-richtlijn ziet op werken of ingrepen die de fysische toestand van het gebied veranderen.
  • Het begrip ‘plannen en programma’s’ heeft betrekking op elke handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
  • Het begrip ‘kaderstelling’ uit artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn moet op dezelfde manier worden uitgelegd als het begrip ‘kaderstelling’ uit artikel 3, lid 2, onder a, van die richtlijn. 

Daaraan voegt het Hof toe:

  • Als een plan of programma een vergunningplicht instelt voor projecten die onder bijlage I en II van de M.e.r.-richtlijn kunnen vallen, dan heeft het plan of programma betrekking op die projecten.
  • Aan het vereiste van ‘kaderstelling’ wordt voldaan als het plan of programma een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt, met name met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van de in bijlage I en II van de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten.
  • Een plan of programma dat de natuur en het landschap beschermt vormt niet het kader voor toekomstige vergunningen als het algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten vastlegt, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten die zijn genoemd in de bijlagen I en II van de M.e.r.-richtlijn.
  • Bij het voorgaande kunnen de volgende kenmerken van het plan of programma worden afgewogen:
    • of het plan of programma één algemene beoordelingsregel voor een vergunning bevat dat het project het karakter van het gebied niet mag veranderen en niet mag indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied, dan wel dat dergelijke effecten door middel van aanvullende bepalingen worden gecompenseerd,
    • of het verbod uit het plan of programma overeenkomt met een verbod uit een hogere wettelijke regeling,
    • of het beschermingsdoel van het plan of programma in algemene termen is omschreven, zonder precieze criteria of modaliteiten vast te stellen voor de uitvoering van projecten, en
    • de omstandigheid dat een plan of programma invloed heeft op de locatie van projecten, door het moeilijker te maken te kiezen voor een locatie binnen het beschermde gebied en het makkelijker te maken om voor een locatie buiten dat gebied te kiezen. Dit maakt in dit geval echter niet dat toch sprake is van kaderstelling.
NB: zie de 'Documentatie' voor de annotatie van Roel Sillevis Smitt bij dit arrest.

Casus

De ‘Landkreis Rosenheim’ heeft op 10 april 2013 het Inntal Südbesluit vastgesteld, zonder eerst een plan-MER op te stellen of plan-m.e.r.-beoordeling uit te voeren. Bij dit besluit is een gebied van ongeveer 4021 hectare als beschermd landschap aangewezen. Dit is ongeveer 650 hectare minder dan in de eerdere regelingen uit 1952 en 1977, die bij dit besluit geheel of gedeeltelijk zijn ingetrokken. Het besluit bevat doelstellingen met betrekking tot het beschermde landschap, verbodsbepalingen voor handelingen die het landschap kunnen aantasten en vergunningplichten met beoordelingsregels voor diverse activiteiten in het landschap. Bund Naturschutz, een milieuvereniging die bij de procedure tot vaststelling van het Inntal Südbesluit betrokken was, heeft dit besluit aangevochten bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland), dat haar verzoek niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartegen heeft Bund Naturschutz beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland). Volgens de verwijzende rechter is het beroep alleen ontvankelijk als de Landkreis Rosenheim volgens de SMB-richtlijn (2001/42) verplicht was om voorafgaand aan de vaststelling van het Inntal Südbesluit een plan-MER op te stellen of om op zijn minst een plan-m.e.r.-beoordeling uit te voeren. In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat het Inntal Südbesluit moet worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn.

Prejudiciële vragen
De verwijzende rechter betwijfelt of aan de overige vereisten van een plan-m.e.r.-(beoordelings)plicht wordt voldaan en stelt daarom (verkort weergegeven) de volgende prejudiciële vragen: 

  1. Is het Inntal Südbesluit een plan of programma dat kaderstellend is voor toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn (2011/92) genoemde projecten (art. 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn)?
  2. Is het Inntal Südbesluit een plan of programma dat is voorbereid met betrekking tot de in artikel 3 van de SMB-richtlijn genoemde sectoren (zoals landbouw, bosbouw, bodemgebruik enzovoorts) (art. 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn)?
  3. Valt het Inntal Südbesluit onder ‘andere’ plannen of programma’s die kaderstellend zijn voor toekomstige vergunningen voor projecten waarvan de lidstaten moeten bepalen of ze aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben (art. 3, lid 4, van de SMB-richtlijn)?

Overwegingen van het Hof

Voorvraag: plan of programma
Landkreis Rosenheim en de Landesanwaltschaft Bayern (openbaar ministerie van de deelstaat Beieren, Duitsland) betwisten dat het Inntal Südbesluit een plan of programma vormt in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 2001/42. Zij voeren aan dat algemene en abstracte bepalingen die algemene voorschriften bevatten voor een onbepaald aantal situaties, niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2001/42 kunnen vallen. Het Hof verwerpt deze stelling onder verwijzing naar het arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, punt 61.
Het Inntal Südbesluit voldoet volgens het Hof aan beide voorwaarden van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn waarin de definitie van ‘plannen en programma’s’ is vastgelegd: (1) door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau opgesteld en/of vastgesteld of door een instantie opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld en (2) door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorgeschreven.

Eerste en tweede prejudiciële vraag
Vooraf brengt het Hof in herinnering dat het doel van de SMB-richtlijn is om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op duurzame ontwikkeling. De bepalingen uit de SMB-richtlijn, en met name de bepalingen waarin de door de richtlijn bedoelde handelingen zijn gedefinieerd, moeten ruim worden uitgelegd (zie het arrest van 12 juni 2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, punt 36). Het begrip ‘plannen en programma’s’ strekt zich niet alleen uit tot de opstelling maar ook de wijziging ervan (zie het arrest van 12 juni 2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, punt 71). Artikel 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn bepaalt dat een milieubeoordeling moet worden uitgevoerd voor alle plannen en programma’s die voldoen aan twee cumulatieve voorwaarden.

Eerste voorwaarde (tweede prejudiciële vraag): sectoren waar het plan of programma voor wordt voorbereid
Om onder artikel 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn te vallen moeten plannen en programma’s worden voorbereid met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik. Aan dit vereiste is voldaan wanneer het betrokken plan of programma ‘betrekking heeft’ of ‘ziet op’ een van deze sectoren. Zie in die zin arresten van 27 oktober 2016, D’Oultremont e.a., C-290/15, EU:C:2016:816, punt 44, en 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, punt 66.
Hierbij merkt het Hof op dat de sector van ‘ruimtelijke ordening of grondgebruik’ niet beperkt is tot grondgebruik in enge zin (de afbakening van het grondgebied in zones en de omschrijving van de in die zones toegelaten activiteiten), maar dat deze sector een ruimer domein bestrijkt. Zie de arresten van 7 juni 2018, Thybaut e.a., C-160/17, EU:C:2018:401, punt 48, en 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles e.a., C-671/16, EU:C:2018:403, punt 43.
Bovendien sluit het feit dat het hoofddoel van een plan of programma de bescherming van het milieu is, daaronder begrepen de bescherming van het landschap, niet uit dat dit plan of programma ook ‘betrekking kan hebben’ of ‘kan zien’ op een van de in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn genoemde sectoren, met name de sector van ruimtelijke ordening of grondgebruik. Zie in die zin het arrest van 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis, C-473/14, EU:C:2015:582, punten 20 en 46.
Het Inntal Südbesluit omvat regels met betrekking tot activiteiten die vallen onder de sectoren landbouw , bosbouw , vervoer, waterbeheer, en ruimtelijke ordening of grondgebruik.
Aan de eerste voorwaarde lijkt dus te zijn voldaan. De verwijzende rechter moet dit nagaan.

Tweede voorwaarde (eerste prejudiciële vraag): kaderstellend voor toekomstige vergunningen voor projecten:
  1. Heeft een regeling als het Inntal Südbesluit betrekking op projecten die worden genoemd in de bijlagen I of II bij de M.e.r.-richtlijn?
Het begrip ‘project’, zoals gedefinieerd in artikel 1, lid 2, onder a, van de M.e.r.-richtlijn, ziet niet op de volgende activiteiten die krachtens het Inntal Südbesluit vergunningsplichtig zijn: het ‘plaatsen van voertuigen voor ambulante handel’, het ‘opjagen, vangen of doden van wilde dieren’ of het ‘laten opstijgen of landen van vliegtuigen’. Uit de rechtspraak volgt immers dat dit begrip ziet op werken of ingrepen die de fysische toestand van het gebied veranderen (arrest van 9 september 2020, Friends of the Irish Environment, C-254/19, EU:C:2020:680, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Naast het feit dat op grond van § 4 van het Inntal Südbesluit in het beschermde landschap ‘alle handelingen [...] waardoor het karakter van het gebied verandert of die indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied’ verboden zijn, bepaalt § 5, lid 1, van dit besluit echter dat een vergunning moet worden verkregen voor, bijvoorbeeld: het aanleggen of ingrijpend wijzigen van straten, wegen of terreinen, het veranderen van waterlichamen, hun oevers of beddingen, het creëren van nieuwe waterlichamen of het aanleggen van afwateringssystemen, en voor het geheel of gedeeltelijk rooien van bossen.
Dergelijke activiteiten kunnen onder de in de bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten vallen. Bovendien kan het aanleggen, renoveren of wijzigen van het gebruik van bouwwerken als bedoeld in § 5, lid 1, van het Inntal Südbesluit, onder meerdere van de genoemde projecten vallen.
  1. Vormt een regeling als het Inntal Südbesluit het kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten?
Het Hof overweegt dat het begrip ‘plannen en programma’s’ betrekking heeft op elke handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Deze uitleg is er om te waarborgen dat voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen. Zie het arrest van 25 juni 2020, A e.a. (Windturbines in Aalter en Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, punt 67 en 68.
Het Hof voegt hieraan toe dat aan het vereiste wordt voldaan als het plan of programma een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt, met name met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van de in bijlage I en II van de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten. Aan dit vereiste is echter niet voldaan wanneer een plan of programma weliswaar betrekking heeft op de genoemde projecten, maar niet dergelijke criteria of modaliteiten vaststelt.
In § 5, lid 1, van het Inntal Südbesluit wordt enkel een vergunningsplicht opgelegd voor een bepaald aantal activiteiten en projecten binnen het in § 1 omschreven beschermde gebied, waaronder projecten van dezelfde aard als die in de bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn. Het is juist dat deze bepaling voor sommige van deze projecten de omvang bepaalt waarboven voor de uitvoering ervan een voorafgaande vergunning moet worden verkregen.
Zelfs voor dergelijke gevallen stelt die bepaling echter geen criteria of modaliteiten vast voor de goedkeuring en de uitvoering van die projecten. Uit de bewoordingen van § 5, lid 2, van het Inntal Südbesluit blijkt dat deze bepaling de afgifte van een vergunning afhankelijk stelt van één enkele algemene voorwaarde, namelijk dat de voorgenomen maatregel geen effecten mag hebben waardoor het karakter van het gebied verandert of die indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied of dat dergelijke effecten door aanvullende bepalingen kunnen worden gecompenseerd. Hieraan voegt het Hof toe dat:
  1. het gestelde verbod op alle handelingen waardoor het karakter van het beschermde landschap verandert of die indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied in wezen overeenkomt met hetgeen reeds is bepaald in § 26, lid 2, Bundesnaturschutzgesetz (wet betreffende natuurbescherming en landschapszorg), en
  2. niet betwist wordt dat § 3 van het Inntal Südbesluit dit beschermingsdoel in algemene termen omschrijft, zonder precieze criteria of modaliteiten vast te stellen waarvan de naleving de voorwaarde voor de vergunning voor het uitvoeren van de verschillende in § 5, lid 1, van deze verordening bedoelde projecten zou vormen.
Het gevolg is dat de vaststelling van het Inntal Südbesluit weliswaar een zekere invloed kan hebben op de locatie van projecten, door het moeilijker te maken te kiezen voor een locatie binnen het beschermde gebied en het makkelijker te maken om voor een locatie buiten dat gebied te kiezen, ook in zones die vóór de vaststelling van dat besluit deel uitmaakten van het aangewezen beschermde gebied. Toch lijkt dit besluit geen groot pakket criteria en modaliteiten vast te stellen voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere van de in de bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten. De verwijzende rechter moet dit echter nagaan.

Antwoord op de eerste en tweede prejudiciële vraag
Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, onder a), van richtlijn 2001/42 zo moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin voor dat doel algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten genoemd in de bijlagen I en II van de M.e.r.-richtlijn, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

Derde prejudiciële vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn zo moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
Op grond van dit voorschrift moeten de lidstaten voor andere dan de in artikel 3, lid 2, van de SMB-richtlijn bedoelde plannen en programma’s die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten, bepalen of het plan of het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
De in artikel 3, lid 4, vastgestelde verplichting hangt dus af van een voorwaarde die overeenkomt met de tweede voorwaarde van artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn: dat het plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten. Zie in die zin arrest van 12 juni 2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, punt 60.

Antwoord op de derde prejudiciële vraag
Gelet op de hiervoor beschreven overwegingen met betrekking tot deze voorwaarde moet op de derde vraag dan ook worden geantwoord dat artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn zo moet worden uitgelegd dat een nationale maatregel waarmee wordt beoogd de natuur en het landschap te beschermen en waarin algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten worden vastgelegd, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van projecten, niet binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.

Beantwoording van de prejudiciële vragen
Het Hof beantwoordt de prejudiciële vragen zoals hiervoor weergegeven. Het is nu aan de verwijzende rechter om de uitleg van het Hof toe te passen op het Inntal Südbesluit.