ECLI:EU:C:2022:102

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

Vaste Europese rechtspraak:

• Het begrip ‘voorgeschreven’ in artikel 2, lid 1, SMB-richtlijn houdt in dat:
  • het bevoegde gezag voor de vaststelling van de plannen en programma’s in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is aangewezen, en
  • een procedure voor de vaststelling is bepaald.
• Om onder het begrip ‘voorgeschreven’ te vallen is het niet nodig dat de vaststelling of wijziging van een plan of programma verplicht is.
• Algemene voorschriften voor een onbepaald aantal situaties kunnen ondanks hun algemene karakter nog steeds plannen of programma’s zijn.
• De bepalingen uit de SMB-richtlijn moeten ruim worden uitgelegd.
• Het begrip ‘plannen en programma’s’ ziet niet alleen op de opstelling maar ook op de wijziging ervan.
• De sector ‘ruimtelijke ordening of grondgebruik’ in artikel 3, lid 2, onder a, SMB-richtlijn is niet beperkt tot grondgebruik in enge zin (de afbakening van het grondgebied in zones en de omschrijving van de in die zones toegelaten activiteiten), maar bestrijkt een ruimer domein.
• Als het hoofddoel van een plan of programma de bescherming van het milieu is, dan kan het plan of programma nog steeds betrekking hebben of zien op de sectoren uit artikel 3, tweede lid, onder a, SMB-richtlijn.
• Het begrip ‘project’ uit artikel 1, lid 2, onder a, van de M.e.r.-richtlijn ziet op werken of ingrepen die de fysische toestand van het gebied veranderen.
• Het begrip ‘plannen en programma’s’ heeft betrekking op elke handeling die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
• Het begrip ‘kaderstelling’ uit artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn moet op dezelfde manier worden uitgelegd als het begrip ‘kaderstelling’ uit artikel 3, lid 2, onder a, van die richtlijn. 

Daaraan voegt het Hof toe:

• Als een plan of programma een vergunningplicht instelt voor projecten die onder bijlage I en II van de M.e.r.-richtlijn kunnen vallen, dan heeft het plan of programma betrekking op die projecten.
• Aan het vereiste van ‘kaderstelling’ wordt voldaan als het plan of programma een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt, met name met betrekking tot de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden van de in bijlage I en II van de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten, of de toewijzing van hulpbronnen in verband met die projecten.
• Een plan of programma dat de natuur en het landschap beschermt vormt niet het kader voor toekomstige vergunningen als het algemene verbodsbepalingen en vergunningsplichten vastlegt, zonder voldoende gedetailleerde regels vast te stellen over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van de projecten die zijn genoemd in de bijlagen I en II van de M.e.r.-richtlijn.
• Bij het voorgaande kunnen de volgende kenmerken van het plan of programma worden afgewogen:
  • of het plan of programma één algemene beoordelingsregel voor een vergunning bevat dat het project het karakter van het gebied niet mag veranderen en niet mag indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied, dan wel dat dergelijke effecten door middel van aanvullende bepalingen worden gecompenseerd,
  • of het verbod uit het plan of programma overeenkomt met een verbod uit een hogere wettelijke regeling,
  • of het beschermingsdoel van het plan of programma in algemene termen is omschreven, zonder precieze criteria of modaliteiten vast te stellen voor de uitvoering van projecten, en
  • de omstandigheid dat een plan of programma invloed heeft op de locatie van projecten, door het moeilijker te maken te kiezen voor een locatie binnen het beschermde gebied en het makkelijker te maken om voor een locatie buiten dat gebied te kiezen. Dit maakt in dit geval echter niet dat toch sprake is van kaderstelling.

Casus

De ‘Landkreis Rosenheim’ heeft op 10 april 2013 het Inntal Südbesluit vastgesteld, zonder eerst een plan-MER op te stellen of plan-m.e.r.-beoordeling uit te voeren. Bij dit besluit is een gebied van ongeveer 4021 hectare als beschermd landschap aangewezen. Dit is ongeveer 650 hectare minder dan in de eerdere regelingen uit 1952 en 1977, die bij dit besluit geheel of gedeeltelijk zijn ingetrokken. Het besluit bevat doelstellingen met betrekking tot het beschermde landschap, verbodsbepalingen voor handelingen die het landschap kunnen aantasten en vergunningplichten met beoordelingsregels voor diverse activiteiten in het landschap. Bund Naturschutz, een milieuvereniging die bij de procedure tot vaststelling van het Inntal Südbesluit betrokken was, heeft dit besluit aangevochten bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland), dat haar verzoek niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartegen heeft Bund Naturschutz beroep ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland). Volgens de verwijzende rechter is het beroep alleen ontvankelijk als de Landkreis Rosenheim volgens de SMB-richtlijn (2001/42) verplicht was om voorafgaand aan de vaststelling van het Inntal Südbesluit een plan-MER op te stellen of om op zijn minst een plan-m.e.r.-beoordeling uit te voeren. In dit verband is de verwijzende rechter van oordeel dat het Inntal Südbesluit moet worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn.

Prejudiciële vragen
De verwijzende rechter betwijfelt of aan de overige vereisten van een plan-m.e.r.-(beoordelings)plicht wordt voldaan en stelt daarom (verkort weergegeven) de volgende prejudiciële vragen: 

1. Is het Inntal Südbesluit een plan of programma dat kaderstellend is voor toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn (2011/92) genoemde projecten (art. 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn)?
2. Is het Inntal Südbesluit een plan of programma dat is voorbereid met betrekking tot de in artikel 3 van de SMB-richtlijn genoemde sectoren (zoals landbouw, bosbouw, bodemgebruik enzovoorts) (art. 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn)?

3. Valt het Inntal Südbesluit onder ‘andere’ plannen of programma’s die kaderstellend zijn voor toekomstige vergunningen voor projecten waarvan de lidstaten moeten bepalen of ze aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben (art. 3, lid 4, van de SMB-richtlijn)?

Overwegingen van het Hof

1. Heeft een regeling als het Inntal Südbesluit betrekking op projecten die worden genoemd in de bijlagen I of II bij de M.e.r.-richtlijn?

1. Vormt een regeling als het Inntal Südbesluit het kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten?

1. het gestelde verbod op alle handelingen waardoor het karakter van het beschermde landschap verandert of die indruisen tegen het beschermingsdoel van het gebied in wezen overeenkomt met hetgeen reeds is bepaald in § 26, lid 2, Bundesnaturschutzgesetz (wet betreffende natuurbescherming en landschapszorg), en
2. niet betwist wordt dat § 3 van het Inntal Südbesluit dit beschermingsdoel in algemene termen omschrijft, zonder precieze criteria of modaliteiten vast te stellen waarvan de naleving de voorwaarde voor de vergunning voor het uitvoeren van de verschillende in § 5, lid 1, van deze verordening bedoelde projecten zou vormen.