ECLI:NL:RBNNE:2014:149

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Categorie 18.4 van onderdeel C (verbranding of chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen) is ook van toepassing, als sprake is van een nuttige toepassing van afvalstoffen. Het verwijderen van afvalstoffen in de zin van de m.e.r.-richtlijn is een autonoom begrip dat niet gelijkstaat aan afvalverwijdering in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Casus

Op 22 mei 2012 hebben gedeputeerde staten van Drenthe een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het oprichten en in bedrijf hebben van een installatie voor de conversie van biomassa. Met deze installatie worden drijfmest, vaste mest en overige biomassa omgezet in productgas en mineralen. Het productgas wordt vervolgens omgezet in warmte en elektriciteit in een warmtekrachtinstallatie.

Een appellant stelt dat voor deze inrichting een milieueffectrapport is vereist. Hij wijst daartoe op categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In deze categorie is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de verbranding of de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Het gaat daarbij om gevallen waarin de capaciteit meer dan 100 ton per dag bedraagt.

Gedeputeerde staten stellen dat deze categorie niet van toepassing is, omdat met de term ‘verbranden’ alleen gedoeld wordt op verbranden als vorm van verwijdering en niet op verbranden als vorm van nuttige toepassing. Ze wijzen op de Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98/EG en de gecodificeerde m.e.r.-richtlijn 2011/92/EU. Bij de m.e.r.-regelgeving zou met een gelijke definitie van de term verwijdering worden gewerkt als in de afvalstoffenregelgeving.

Overwegingen van de bestuursrechter
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige ingeschakeld. De StAB heeft aangegeven dat categorie 18.4 in de oorspronkelijke m.e.r.-richtlijn als volgt was omschreven: “Waste disposal installations for the incineration, chemical treatment as defined in Annex IIA to Directive 75/442/EEC under heading D9 of non-hazardous waste with a capacity exceeding 100 tonnes per day” (Richtlijn 85/337/EEG van 27 juni 1985, bijlage 1 onder 10). In de definitie wordt verwezen naar de Kaderrichtlijn afvalstoffen van 15 juli 1975 (75/442/EEG), gewijzigd in 1991 (5067/91). De kaderrichtlijn bevatte geen algemene definitie van de begrippen verwijdering en nuttige toepassing, maar verwees slechts naar de handelingen in bijlage IIA (verwijderingshandelingen) en bijlage IIB (handelingen van nuttige toepassing). Uitgaande van de oorspronkelijke Engelse tekst van de m.e.r.-richtlijn was de m.e.r.-plicht uitsluitend van toepassing op verwijderingshandelingen (“disposal”).

De StAB wijst op het arrest van het Europese Hof van Justitie van 23 november 2006, C-486/04. Het Hof geeft aan dat het begrip verwijdering van afvalstoffen in de zin van de m.e.r.-richtlijn een autonoom begrip is. Het moet een betekenis krijgen die volledig beantwoordt aan het in de m.e.r.-richtlijn nagestreefde doel. Het begrip staat niet gelijk met dat van afvalverwijdering in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Het moet in ruime zin worden opgevat dat het alle handelingen omvat die leiden tot hetzij verwijdering van afvalstoffen in de strikte zin van het woord, hetzij tot de nuttige toepassing ervan. De Europese Commissie heeft naar aanleiding van het arrest van 2006 een interpretatiedocument afgegeven: “Directive 85/337/EEC on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment”. Hierin wordt de uitleg van het Hof van het begrip verwijdering gevolgd.

In 2008 is de Kaderrichtlijn afvalstoffen ingrijpend gewijzigd. Zo zijn definities opgenomen van de begrippen “nuttige toepassing” en “verwijdering”. Deze wijziging zorgt er volgens de StAB niet voor dat het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering nu wel relevant is bij de interpretatie van categorie 18.4. Weliswaar hebben de kaderrichtlijn en de m.e.r.-richtlijn deels dezelfde doelen (hoog beschermingsniveau milieu), maar stimuleert de kaderrichtlijn vooral nuttige toepassing vanuit zorgvuldig grondstoffenbeheer en recycling. Uit de overwegingen van de kaderrichtlijn maakt de StAB niet op dat beoogd wordt om deze af te stemmen op de m.e.r.-richtlijn. Het arrest van het Hof van Justitie is volgens de StAB nog altijd actueel.

De StAB concludeert dat het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering bij de interpretatie van categorie 18.4 niet relevant is. De milieueffecten van verbranden door nuttige toepassing zijn in beginsel identiek aan die van verbranden om te verwijderen. In beide gevallen kunnen bij het verbrandingsproces emissies optreden naar lucht, bodem en water. Voor het inzichtelijk maken van de externe milieugevolgen en van de alternatieven in het kader van een m.e.r.-procedure is het onderscheid niet of nauwelijks relevant.

De rechtbank schaart zich achter het advies van de StAB. Zij oordeelt dat de omgevingsvergunning ziet op activiteit als bedoeld in categorie 18.4. Ten onrechte is bij de aanvraag geen milieueffectrapport overgelegd. De omgevingsvergunning is in strijd met artikel 7.28 lid 1 Wm verleend.

Uitspraak
De rechtbank verklaart het beroep van appellant gegrond en vernietigt het besluit.