ECLI:NL:RVS:2004:AR2181

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een wegaanpassing waarbij er geen nieuwe weg of wegdeel wordt aangebracht kan ook een m.e.r.-plichtig weg-project opleveren.
• Voor het al dan niet aannemen van een m.e.r.-plicht bij wegverbreding vanwege mogelijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, is vooral de lengte van het wegvak en het verbinden van twee knooppunten bepalend.

Casus

De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft op grond van artikel 9, lid 1 van de Spoedwet wegverbreding een wegaanpassingsbesluit genomen voor de aanpassing van de A2 op het traject Den Bosch-Eindhoven bij knooppunt Vught en knooppunt Ekkersweijer. De aanpassing van het wegvak betreft onder meer het inrichten van vluchtstroken als spitsstroken over een lengte van 23 kilometer. De ingebruikname ervan leidt tot een verhoging van de capaciteit van het wegvak van 30 tot 40 procent.

Appellanten stellen in beroep onder meer dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit ten onrechte geen MER is opgesteld. De Minister stelt zich op het standpunt dat het Besluit m.e.r. niet verplicht tot het opstellen van een MER. Hij meent dat het bestreden besluit niet voorziet in het verbreden van een weg met een of meer rijstroken, omdat hierbij geen (fysieke) aanpassing van het weglichaam is beoogd. Het reeds aanwezige asfalt wordt slechts anders benut door het in gebruik nemen van de vluchtstrook als rijstrook gedurende bepaalde perioden van de dag.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak moet de vraag beantwoorden of in dit geval sprake is van een verbreding van een weg met één of meer rijstroken zoals bedoeld in het Besluit m.e.r. nu geen fysieke aanpassingen van het weglichaam in de zin van nieuwe geasfalteerde rijstroken zijn beoogd. Hiervoor wordt verwezen naar de Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r.:
“Naast de ombouw van een weg tot een autosnelweg zijn ook bepaalde wegverbredingen m.e.r.-plichtig. Bij de keuze om deze ingrepen m.e.r.-plichtig te maken is het accent gelegd op de fysieke aanleg van nieuwe rijstroken naast de bestaande. Grotere reconstructies, uitbreidingen of wijzigingen van wegen worden door het criterium “mogelijke belangrijke nadelige gevolgen“ onder de m.e.r.-plicht gebracht. Grootschalige ingrepen zoals de aanleg van zogenaamde wegbouwkundige werken, zoals bruggen, tunnels of viaducten, waarbij de wegcapaciteit aanmerkelijk wordt vergroot, vallen eveneens onder de m.e.r.-plicht. Dit blijkt uit de drempelstelling die aansluit bij een verbreding tussen twee knooppunten.

Naast bovengenoemde ingrepen zijn er ook andere denkbaar. Het gaat daarbij om zogenaamde verkeersbenuttingsmaatregelen, zoals het creëren van extra rijstroken zonder (fysieke) aanpassing van het weglichaam of het gebruik van de vluchtstrook als rijstrook. Voor deze activiteiten geldt geen m.e.r.-plicht.

Uit de Nota lijkt te volgen dat, in tegenstelling tot bij de fysieke aanleg van nieuwe geasfalteerde rijstroken, bij het verwezenlijken van extra rijstroken door het in gebruik nemen van de vluchtstrook als spitsstrook geen MER hoeft te worden gemaakt. De Afdeling ziet echter niet onmiddellijk verschil voor mogelijke nadelige effecten voor het milieu tussen een tot stand gekomen verbreding van een wegvak met één of meer rijstroken met of zonder fysieke aanpassingen van het weglichaam indien daarbij eenzelfde capaciteitsuitbreiding wordt gerealiseerd. Overigens voorziet het onderhavige wegaanpassingsbesluit in een fysieke aanpassing in de vorm van de aanleg van 50 pechhavens.

De Afdeling stelt vast dat de bepalingen van het Besluit m.e.r. over de activiteit “wijziging of uitbreiding van een hoofdweg” niet zijn gewijzigd ten opzichte van het Besluit m.e.r. 1994. Hierin staat:
“De toepassing van m.e.r.-plicht is uitsluitend bedoeld voor activiteiten met belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Grote reconstructies, uitbreidingen en wijzigingen van wegen voldoen aan dat criterium. De bepaling dat het te verbreden weggedeelte twee knooppunten of aansluitingen met elkaar moet verbinden heeft te maken met het criterium belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Enerzijds met de bedoeling kleinere projecten (in- en uitvoegstroken, parkeer- of stopstroken, e.d.) van de m.e.r.-plicht uit te sluiten. Anderzijds wordt hiermee met name gedoeld op een beoogde capaciteitsvergroting van de betreffende weg. Een wegverbreding, gelegen tussen twee knooppunten of aansluitingen, kan een sterk verkeersaantrekkende werking hebben, waarmee belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen samenhangen. Toepassing van milieueffectrapportage is in deze gevallen wenselijk.”

Uit deze toelichting valt het hiervoor gemaakte onderscheid niet op te maken. Wel lijkt hieruit te volgen dat bij het al dan niet aannemen van een m.e.r.-plicht vanwege mogelijke belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu vooral de lengte van het wegvak en het verbinden van twee knooppunten bepalend zou moeten zijn.

Verder kijkt de bestuursrechter naar het doel van de M.e.r.-richtlijn. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen over de Richtlijn, onder meer in zijn arrest van 24 oktober 1996 (zaak C-72/95) valt af leiden dat deze Richtlijn in het algemeen een ruime werkingssfeer en een breed doel heeft. Hierdoor komt de Afdeling tot de conclusie dat, zelfs indien de aanpassingen zouden kunnen plaatsvinden zonder fysieke maatregelen, de beoogde capaciteitsuitbreiding van het ongeveer 23 kilometer lange wegvak aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hiermee doelt de Afdeling op onder meer geluidhinder, verkeersveiligheid, luchtkwaliteit en behoud van natuurwaarden op en nabij de A2 tussen het knooppunt Vught en het knooppunt Ekkersweijer, als gevolg van de mogelijk verkeersaantrekkende werking.

Onder de term “wijziging of uitbreiding van een weg” als bedoeld in onderdeel C 1.4 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. 1994 moet dus ook de verbreding van een weg met een of meer rijstroken zonder fysieke aanpassingen van het weglichaam worden verstaan.

Verder is nog van belang dat de Afdeling vaststelt dat de rijstroken permanent zijn versmald, dat wil zeggen ook buiten de spitsuren. Buiten de spitsuren geldt echter een maximumsnelheid van 120 km/uur op deze versmalde rijstroken. Op dit punt acht de Afdeling onvoldoende aannemelijk gemaakt dat met deze maximumsnelheid de verkeersveiligheid op de versmalde rijstroken niet onaanvaardbaar verslechtert. De Afdeling is van oordeel dat in het bestreden besluit in het kader van het onderwerp verkeersveiligheid onvoldoende inzicht wordt gegeven in de lokale situatie op het traject ’s-Hertogenbosch - Eindhoven, met inbegrip van specifieke knelpunten.

Uitspraak
Het bestreden besluit wordt vernietigd.