ECLI:NL:RVS:2008:BC3039

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Plannen waarvoor een passende beoordeling nodig is, die niet op grond van een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling verplicht moeten worden vastgesteld, zijn niet plan-m.e.r.-plichtig.
• Omdat de concrete beleidsbeslissing in het streekplan (waarvoor een eerder MER was gemaakt) door de Afdeling bestuursrechtspraak is vernietigd, moet de vaststelling van het bestemmingsplan worden beschouwd als het besluit dat als eerste in de aanleg van de rondweg Hedel voorziet. De verkorte m.e.r.-procedure van artikel 7.16 Wm kan in deze situatie ook gebruikt worden. Wel dient het oorspronkelijk MER te voldoen aan de eisen die op het niveau van het m.e.r.-plichtige besluit aan het MER worden gesteld. Het eerdere MER moet dus wel aansluiten bij een concreet besluit (toentertijd de cbb, nu het bestemmingsplan).
• Voor de toepassing van de verkorte procedure van artikel 7.16 Wm maakt het niet uit dat de initiatiefnemer van het MER 2001 (de provincie) een andere is dan de initiatiefnemer van de Oplegnotitie en het plan (de gemeente).
• Alternatieven waarvan vooraf op basis van een (globale) kostenraming vaststaat dat deze niet uitvoerbaar zijn, hoeven niet in het MER te worden uitgewerkt.
• Over de in casu en in de praktijk veelvuldig gebruikte actualiseringen van en aanvulling(en) op het MER: Mits maar duidelijk wordt gecommuniceerd naar belanghebbenden en ten tijde van het nemen van het besluit alle (actuele en volledige) informatie op het juiste detailniveau beschikbaar is, kan dat in principe. Eventueel ook zonder dat hiervoor de m.e.r.-procedure wordt doorlopen en de Commissie m.e.r. om (aanvullend) advies wordt gevraagd. Zie hierover bijvoorbeeld een andere recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 19 december 2007 inzake de concrete beleidsbelissing N284 Hapert (zaaknr. 200603203/1, rechtsoverweging 2.5). Zie ook ABRvS 2 januari 2008 inzake Windturbinepark Koegorspolder te Terneuzen/Sluiskil-Oost (zaaknr. 200703637/1, rechtsoverweging 2.1).

Casus

Gedeputeerde staten van Gelderland hebben het bestemmingsplan "Rondweg Hedel" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de rondweg N831 ten noorden van de kern Hedel. Voor de vaststelling van het bestemmingsplan is een m.e.r. doorlopen. Met betrekking tot de zogenoemde Oplegnotitie is toepassing gegeven aan de verkorte procedure van artikel 7.16 van de Wm. In de Oplegnotitie zijn de gegevens uit het MER 2001 dat werd opgesteld ten behoeve van de (later vernietigde concrete beleidsbeslissing in de) herziening van het streekplan, geactualiseerd en aangevuld. De omwonenden hebben in beroep aangevoerd dat voor het Streekplan Gelderland 2005 waarop het bestemmingsplan was gebaseerd, een milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn had moeten worden opgesteld.

NB Deze zaak was van vóór de wetswijziging van 28 september 2006 toen in Nederland de SMB als plan-m.e.r. geïmplementeerd werd). De conclusies kunnen wel worden doorgetrokken naar de situatie van erna.

Overwegingen van de bestuursrechter
Wettelijk dan wel bestuursrechtelijk voorgeschreven plannen
Er zijn twee plan-m.e.r.-titels:

1. een plan (of programma) staat in kolom 3 van onderdelen C en D van het Besluit m.e.r. 1994 en vormt het kader voor een m.e.r.-plichtige of m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit. In kolom 3 gaat het om een (door de wetgever uitputtend bedoelde) opsomming van plannen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet nagaan of de in kolom 1 genoemde activiteit (die over de drempelwaarde van kolom 2 komt) in het in kolom 3 genoemde plan wordt aangewezen of overwogen.
2. “een plan dat wettelijk dan wel bestuursrechtelijk is voorgeschreven” en waarvoor een passende beoordeling nodig is. Deze plan m.e.r.-(beoordelings)plicht vloeit rechtstreeks voort uit de wet en niet uit het Besluit m.e.r. 1994 zoals de hierboven genoemde categorie.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State komt tot de conclusie dat:

• uit de wet geen verplichting tot het vaststellen van een streekplan voortvloeit. Dit kan afgeleid worden uit het feit dat de wet (in casu artikel 4a WRO) een zogenoemde “kan”-bepaling bevat.

• er geen andere bestuursrechtelijke regeling, bijvoorbeeld een hoger ruimtelijk plan, is waaruit de plicht om een streekplan vast te stellen, kan worden afgeleid.
  Het Streekplan is daarom niet aan te merken als een plan of programma dat door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen is voorgeschreven en daarmee dus niet Smb-plichtig. Voor de vraag of een passende beoordeling nodig is voor een plan, is een andere recente uitspraak inzake het regionaal structuurplan KAN van ABRvS 21 december 2007 relevant.

Maar let op, dit gegeven is alleen maar relevant voor de hierboven genoemde tweede categorie. Voor de eerste categorie plan-m.e.r.-plichtige plannen, heeft de Nederlandse wetgever per 28 september 2006 een uitputtende lijst in kolom 3 opgesomd. Het maakt dus helemaal niks (meer) uit of dat een wettelijk dan bestuursrechtelijk voorgeschreven plan is of niet.
Waar deze uitspraak wel consequenties voor heeft is de tweede categorie (dus de plannen die vanwege de passende beoordeling plan-m.e.r.-plichtig zouden kunnen zijn).
In die situatie zal het bevoegd gezag dus moeten nagaan, of er wel sprake is van een “wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven” plan. Zoals uit de uitspraak inzake Hedel blijkt is een streekplan dat dus niet.

Eerste ruimtelijke besluit
De Afdeling buigt zich ook over de vraag of het onderhavige bestemmingsplan het plan is dat als eerste ruimtelijke plan in de aanleg van de rondweg Hedel voorziet. Volgens appellanten had in het kader van het streekplan een MER – dit zouden we nu besluit-MER noemen- moeten worden opgesteld. Ook deze toets vindt plaats aan de wetgeving zoals deze tot 28 september 2006 gold.
Het eerder in het Streekplan Gelderland 1996 met een concrete beleidsbeslissing (cbb) vastgestelde tracé voor het oostelijke deel van de omlegging van de N831, heeft de Afdeling met de uitspraak van 3 november 2004 vernietigd. Volgens vaste jurisprudentie brengt dit met zich mee dat het Streekplan niet het eerste ruimtelijke besluit kan zijn dat (in de huidige terminologie besluit-) m.e.r.-plichtig is. De rechtsgevolgen van de vernietiging van de in de partiële herziening neergelegde cbb brengen mee dat deze partiële herziening van het streekplan reeds daarom niet kan worden aangemerkt als eerste ruimtelijke plan dat voorziet in de rondweg. De vaststelling van het bestemmingsplan moet derhalve, volgens de Afdeling, worden beschouwd als het besluit dat als eerste in de aanleg van de rondweg Hedel voorziet. Dit bestemmingsplan is derhalve terecht aangemerkt als het eerste ruimtelijke plan dat in de activiteit voorziet, waarvoor het opstellen van een MER verplicht is.

Verkorte m.e.r.-procedure
Zoals wel vaker gebeurd in de praktijk, was er een “oud” MER (uit 2001) gemaakt ten behoeve van (een later vernietigde cbb in) het streekplan. Deze MER is voor het bestemmingsplan aangevuld middels een “Oplegnotitie”. De Commissie m.e.r. heeft beide getoetst en “positief” beoordeeld. Voor de oplegnotitie is toepassing gegeven aan de zogenoemde verkorte m.e.r.-procedure van artikel 7.16 Wm. Dit artikel geeft dat de richtlijnenfase kan worden overgeslagen als:

• wordt beschikt over een MER waarin de activiteit waarop het plan betrekking heeft (in dit geval de rondweg) reeds is beschreven, en

• het MER is opgesteld overeenkomstig de voor een MER geldende procedurele en inhoudelijke eisen van de Wm.

De Afdeling overweegt ten aanzien van de vraag of artikel 7:16 Wm gebruikt kan worden:

• het feit dat het eerdere m.e.r.-traject “vrijwillig” (dit bleek pas later omdat de cbb in het streekplan was vernietigd) is doorlopen maakt niet dat artikel 7.16 bij het eerste “verplichte” m.e.r. niet gebruikt zou mogen worden;

• er hoeft niet te worden gevreesd voor een beperking van beroepsmogelijkheden voor belanghebbenden, omdat het oorspronkelijke MER 2001 aan de orde kan worden gesteld in het kader van het bestemmingsplan. Dit brengt concreet mee dat de procedurele en inhoudelijk bezwaren van appellanten met betrekking tot het MER 2001 in beroep ten volle aan de orde kunnen komen en zullen worden beoordeeld (dit geldt dus ook voor de zienswijzen op de “Oplegnotitie”, die mogen ook op het totaal zien);

• artikel 7:16 Wm stelt niet de eis dat de verkorte m.e.r.-procedure slechts mag worden toegepast indien het oorspronkelijk MER en de aanvulling daarop op hetzelfde besluitniveau zijn voorbereid en opgesteld (in casu op provinciaal en gemeentelijk niveau). Dit laat echter onverlet dat het oorspronkelijk MER dient te voldoen aan de eisen die op het niveau van het m.e.r.-plichtige besluit aan het MER worden gesteld. Het eerdere MER moet dus wel aansluiten bij een concreet besluit (toentertijd de cbb, nu het bestemmingsplan);

• het maakt niet uit dat de initiatiefnemer van het MER 2001 (de provincie) een andere is dan de initiatiefnemer van de Oplegnotitie en het plan (de gemeente).

Alternatieven in het MER
Inwoners van Hedel betogen dat in het MER ten onrechte niet alle redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven zijn bezien. Al in het MER 2001 was een meer noordelijke variant van het oostelijk deel van de rondweg buiten beschouwing gelaten. De argumentatie die hiervoor door het bevoegd gezag werd gegeven:

• de kosten voor een dergelijk tracé zijn hoger;

• er vindt meer doorsnijding van het kavelpatroon plaats;

• het alternatieve tracé is uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet wenselijk;

• de gevolgen van het door appellanten benoemde alternatief verschillen niet of nauwelijks van de gevolgen van het in het MER onderzochte en in het bestemmingsplan neergelegde alternatief.

Dit wordt door de Afdeling bestuursrechtspraak niet onjuist bevonden. Hierbij spelen de adviezen van de Commissie m.e.r. ook een rol. De Commissie m.e.r. heeft het ontbreken van een beschrijving van het door appellanten genoemde alternatief ook niet als een leemte in kennis en informatie beschouwd.
Belangrijker voor de praktijk is nog dat de bestuursrechter oordeelt over de vraag of op bevoegd gezag de verplichting rust om in het kader van de keuze voor een alternatief alle met verschillende varianten gemoeide kosten te inventariseren en inzichtelijk te maken:

1. Een MER dient er toe de milieueffecten van een activiteit in kaart te brengen. Kostenaspecten van de activiteit vallen hierbuiten.

2. Bij de keuze voor een alternatief moet belang worden toegekend aan de verschillende met de alternatieven gemoeide belangen, waaronder het kostenaspect. Het maakt daarbij niet uit dat geen volledig inzicht wordt gegeven in alle met de alternatieven gemoeide kosten.

In het MER 2001, waarin een globale kostenraming van de verschillende alternatieven is opgenomen, staat dat alternatieven die de aanleg van een geheel nieuw westelijk deel van de rondweg inhouden, aanmerkelijk duurder zijn dan alternatieven die uitgaan van de herinrichting van een reeds bestaande weg. Ondanks het feit dat het daarbij om een wel zeer globale kostenraming gaat, wordt dit door de rechter gehonoreerd. Met andere woorden alternatieven waarvan vooraf op basis van een (globale) kostenraming vaststaat dat deze niet uitvoerbaar is, hoeft niet in het MER te worden uitgewerkt.

Uitspraak
De bestuursrechter vernietigt uiteindelijk het goedkeuringsbesluit maar niet omdat de m.e.r.-procedure niet is goed is doorlopen of omdat het MER niet deugt.