ECLI:NL:RVS:2010:BN1891

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Bij de vraag of sprake is van significant negatieve gevolgen of van aantasting van natuurlijk kenmerken, kan uitgegaan worden van de concept-instandhoudingsdoelstellingen die zijn geformuleerd voor de nieuwe aanwijzing van een Natura 2000-gebied.
• Als de effecten kleiner zijn dan 1% van de natuurlijke sterfte van een vogelsoort, dan is er geen sprake van een significant negatief gevolg.
• Er is minder snel sprake van een significant negatief effect als de staat van instandhouding ruim boven de (concept-)instandhoudingsdoelstelling is.
• Voor reeds langere tijd bestaande projecten hoeft geen onderzoek gedaan te worden naar de cumulatieve effecten. De effecten van dergelijke projecten zijn reeds verdisconteerd in het onderzoek naar de staat van instandhouding van het Natura 2000-gebied.
• Met de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet (Chw) geldt externe werking bij beschermde natuurmonumenten alleen nog voor activiteiten die zijn vermeld in het aanwijzingsbesluit (art. 16, lid 4, Nb-wet). Deze bepaling gaat echter niet op voor de gebieden die als beschermd natuurmonument zijn aangewezen vóór inwerkingtreding van de Chw. Alle activiteiten (dus ook buiten het beschermde natuurmonument) die schadelijk kunnen zijn, moeten getoetst worden aan het beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten.

Casus

Het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland heeft aan Agro Wind Moerdijk een Nb-wet-vergunning verleend voor het plaatsen en in werking hebben van drie windturbines in de Sabina-Henrica polder. De windturbines worden geplaatst in de nabijheid van beschermd natuurmonument en Natura 2000-gebied “Krammer-Volerak”.

In beroep zijn de volgende gronden aangevoerd:

1. De verstorings- en verslechteringstoets (vv-toets) is niet representatief. Hierin is uitgegaan van onderzoeken naar relatief kleine windturbines. Er is sprake van een kennislacune wat betreft de grotere turbines waar in dit geval sprake van is.
2. Er kan niet volstaan worden met een vv-toets. In verband met significante gevolgen voor de brandgans en grauwe gans had een Passende beoordeling uitgevoerd moeten worden. De nabijgelegen Sint-Antoniegorzen zijn een belangrijk foerageer- en rustgebied voor deze ganzen. Dit gebied zal verstoord worden door de windturbines. Bovendien is onduidelijk van welke instandhoudingsdoelstellingen moet worden uitgegaan.
3. Er is ten onrechte niet ingegaan op de cumulatieve effecten van de drie windturbines en overige windturbineparken in de omgeving. In de directe omgeving van de turbines wordt een windturbinepark van Essent gerealiseerd. Daarnaast zijn in de omgeving van het Krammer-Volkerak meerdere windturbineparken gesitueerd.
4. De windturbines tasten de ongereptheid van het landschap en het weidse en open karakter van het gebied Krammer-Volkerak aan. Dit is in strijd met de doelstellingen voor het beschermd natuurmonument.

Overwegingen van de bestuursrechter

1. In de vv-toets staat dat tot op heden de meeste effectvoorspellingen van windturbines zijn gebaseerd op onderzoeken naar de effecten van kleine windturbines. Er is slechts beperkt informatie beschikbaar over de effecten van grotere turbines, maar er is een studie bekend waaruit blijkt dat de verstoring bij grotere turbines niet wezenlijk anders is dan bij kleinere windturbines. Verder is bekend dat het aantal aanvaringsslachtoffers bij grotere windturbines iets hoger is dan bij kleine turbines. Boven de 150 tot 200 meter neemt het aantal slachtoffers sterk toe, omdat dan andere vliegbanen worden aangesneden.
   
   De Afdeling oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een kennislacune. Bovendien is in de vergunning een monitoringsverplichting opgenomen. Een onafhankelijke deskundige moet gedurende drie jaar het aantal en soort slachtoffers van de windturbines monitoren. Als blijkt dat een onaanvaardbaar aantal vogels omkomt, wordt de vergunning aangepast.




2. In het gebiedsdocument van november 2007 zijn concept-instandhoudingsdoelstellingen opgenomen in verband met de voorgenomen aanwijzing (opnieuw) van het Natura 2000-gebied “Krammer-Volkerak”. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling aansluiting kunnen zoeken bij dit document.
   
   Uit het deskundigenbericht van de Stichting advisering bestuursrechtspraak (StAB) volgt dat in een zone van maximaal 300 meter rondom de windturbines verstoring op kan treden van de grauwe gans en in een zone van maximaal 600 meter van de brandgans. De turbines zijn op 500 meter afstand van het Natura 2000-gebied gelegen. Er is dus geen rechtstreekse verstoring van de grauwe gans. Wel is er in een zone van 100 meter binnen Krammer-Volkerak verstoring mogelijk van de brandgans. Door de totale omvang van het gebied zal dit volgens het deskundigenbericht leiden tot een gering aantal brandganzen dat rechtstreeks verstoord wordt.
   
   Gelet op de afstand van 400 meter tot het belangrijke foerageergebied Sint Antoniegorzen (welke geen onderdeel uitmaken van Krammer-Volkerak), zal daar geen verstoring optreden van de grauwe gans. Wel kan in een zone van 200 meter in de Sint Antoniegorzen verstoring optreden van de brandgans. Het aantal brandganzen is de afgelopen jaren sterk toegenomen. De seizoensgemiddelden liggen ruim boven de concept-instandhoudingsdoelstellingen. Verder is aannemelijk dat binnen een straal van tien kilometer rond het Natura 2000-gebied voldoende overige foerageergebieden voor de brandgans aanwezig zijn.
   
   In de vv-toets staat dat het aantal aanvaringsslachtoffers van zowel de grauwe gans als de brandgans ruim onder de 1%-norm van de jaarlijkse natuurlijke sterfte van deze soorten blijft. Op grond van objectieve gegevens kan dus worden uitgesloten dat de windturbines significant negatieve gevolgen zullen hebben.




3. Op ongeveer 500 meter van de windturbines wordt een windturbinepark met zes turbines van Essent gerealiseerd. In de vv-toets en in het deskundigenbericht is aangegeven dat niet of nauwelijks cumulatieve effecten worden verwacht met het park van Essent.
   
   De overige windturbines bestaan al minimaal tien jaar ter plaatse. Het standpunt van het college dat de effecten van deze turbines reeds zijn verdisconteerd in de aanwezige aantallen vogels en concept-instandhoudingsdoelstellingen acht de Afdeling aannemelijk. Er is terecht afgezien van een onderzoek naar de cumulatieve effecten in verband met deze turbines.




4. Het college stelt dat in de vergunning ten onrechte inderdaad niet is ingegaan op de effecten op het beschermd natuurmonument. Het college heeft echter wel betoogd dat de rechtsgevolgen in stand gehouden kunnen worden. Inmiddels is namelijk de Crisis- en herstelwet (Chw) in werking getreden, die ertoe heeft geleid dat externe werking op een beschermd natuurmonument alleen nog maar van toepassing is als de activiteit buiten het gebied is vermeld in het aanwijzingsbesluit. De windturbines zijn hierin niet genoemd. Bovendien zal de ongereptheid en weidsheid niet worden aangetast, omdat in de omgeving reeds meerdere windturbines aanwezig zijn.
   
   De Afdeling oordeelt dat het college rekening had moeten houden met de doelstellingen van het beschermd natuurmonument. Door dit niet te doen, berust de vergunning niet op een deugdelijke motivering. De vergunning is in strijd met art. 7:12, eerste lid, Awb verleend.
   
   Er bestaat op dit moment nog niet voldoende informatie om te oordelen dat de rechtsgevolgen in stand gehouden kunnen worden. Dat de externe werking door inwerkingtreding van de Chw alleen op in het aanwijzingsbesluit genoemde activiteiten van toepassing is, geldt volgens de Afdeling niet als het beschermd natuurmonument is aangewezen vóór inwerkingtreding van de Chw (31 maart 2010). Dat de doelstellingen niet worden aangetast is niet nader onderbouwd. De Afdeling past de ‘bestuurlijke lus’ toe. Het college dient binnen twee maanden de motivering toe te zenden.

Uitspraak
In deze tussenuitspraak oordeelt de Afdeling dat de vergunning in strijd is verleend met art. 7:12, lid 1, Awb. Het college wordt - met toepassing van de bestuurlijke lus - in de gelegenheid gesteld een nadere motivering toe te zenden waarom geen sprake is van aantasting van de doelstellingen van het beschermd natuurmonument. Over deze nadere motivering zal worden geoordeeld in de einduitspraak.