ECLI:NL:RVS:2010:BO9217

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het hoeft niet duidelijk te zijn welk aandeel de afzonderlijke doelstellingen hebben in het bepalen van de behoefte aan de hoogspanningsverbinding.
• De betiteling van de verschillende alternatieven in het MER is niet gebonden aan regels. Het benoemen van twee alternatieven als autonoom alternatief is niet in strijd met de wet (Wm).
• Als de Commissie m.e.r. haar adviestermijn overschrijdt, betekent dit niet dat zij geen advies meer mag uitbrengen. Ook kan dit advies aan het besluit ten grondslag liggen (zie ook de uitspraak inzake bestemmingsplan Meerstad-Midden).
• Alternatieven die in strijd zijn met (beleids-)uitgangspunten hoeven niet in het MER te worden onderzocht.
• Dat een belanghebbende opdracht geeft voor het opstellen van (een deel van) het MER, is niet voldoende voor de conclusie dat het MER niet objectief zou zijn en niet aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd (zie ook de uitspraak inzake het bestemmingsplan Compressorstation Wijngaarden).
• Indien het effect (op bijvoorbeeld cultuurhistorische waarden) van het voornemen niet te onderscheiden is, hoeft - op het relevante schaalniveau van het desbetreffende MER – dit effect niet in het MER beschreven te worden. Met andere woorden dit effect is dus niet onderscheidend.
• Bij het onderzoek naar milieueffecten hoeven geen ontwikkelingen te worden meegenomen waarover nog geen definitieve besluitvorming heeft plaatsgevonden. Het enkel ter visie leggen van een trajectnota en het MER voor de verlening van een rijksweg ten tijde van het nemen van het (m.e.r.-plichtige) besluit maakt de conclusie niet anders.
  LET OP (red.): indien al een ontwerpbesluit ter visie is gegaan, kan dat, hoewel er ook dan geen sprake is van definitieve besluitvorming, wel anders zijn. Zeker als niet duidelijk is welk besluit eerder zal worden vastgesteld, doet men er verstandig aan dit mee te nemen in het onderzoek.
• Voor de maximale sterkte van een magnetisch veld zijn geen wettelijke normen. Bij de vaststelling van een ruimtelijk plan mag worden uitgegaan van de beleidskeuze (volgend uit op onderzoek gebaseerd rijksbeleid) voor een magneetveldzone van 0,4 µT voor nieuwe situaties zoals de aanleg van deze 380 kV verbinding.
• Bij het ontbreken van een ander wetenschappelijk onderbouwd criterium kan het 1 %-criterium gehanteerd worden als uitgangspunt om te bepalen of de te verwachten aantallen vogelslachtoffers door de hoogspanningsverbinding de natuurlijke kenmerken van het (Natura 2000-)gebied aantasten of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten voor de instandhouding waarvoor het gebied is aangewezen (zie hiervoor ook ABRvS 1 april 2009, nr. 200801465/1/R2).
• Ook al bestaan er geen wettelijke kaders voor geluid door hoogspanningsmasten en – lijnen, toch moet dit effect worden betrokken bij het besluit tot vaststelling van een rijksinpassingsplan. Dat plan moet immers aan een goede ruimtelijke ordening voldoen. Hiervoor te verrichten onderzoek moet deugdelijk zijn. Uiteindelijk moet duidelijk zijn dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat wordt bereikt.

Casus

Inleiding
Bij besluit van 28 augustus 2009 hebben de minister van Economische Zaken en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de ministers) het ‘Inpassingsplan Zuidring Wateringen - Zoetermeer (380 kV leiding)’ (hierna: het rijksinpassingsplan) vastgesteld. Voor de uitvoering van deze hoogspanningsverbinding zijn op grond van de coördinatieregeling van de Wro (artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder b) in totaal 33 uitvoeringsbesluiten genomen. Deze zijn samen met het rijksinpassingsplan in deze procedure aan de orde (gecoördineerd beroep). Er zijn meer dan 50 appellanten en de zitting bij de Afdeling bestuursrechtspraak duurde 3 dagen. In deze samenvatting van de zeer omvangrijke uitspraak wordt hieronder alleen ingegaan op de relevante m.e.r.-aspecten (waaronder gezondheid en geluid) en alleen voor zover het het rijksinpassingsplan zelf betreft.

Inhoud rijksinpassingplan
Het rijksinpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe 380 kV hoogspanningsverbinding van ongeveer 20 kilometer tussen Wateringen en Zoetermeer, de zogenoemde Zuidring. Ongeveer 10 kilometer van de Zuidring wordt ondergronds aangelegd. Het overige deel zal bovengronds worden aangelegd door ophanging van de hoogspanningslijnen aan zogenoemde Wintrackmasten. De ministers hebben op 7 januari 2008 de planologische kernbeslissing pkb Randstad 380 kV verbinding, vastgesteld (hierna: de pkb). Hiermee is het Tweede Structuurschema Elektriciteitsvoorziening uit 1994 (hierna: het SEV II) gewijzigd en aangevuld met de aanleg van de Zuidring. Ten behoeve van de nadere besluitvorming over het precieze tracé en de uitvoeringswijze van de Zuidring is vervolgens een MER opgesteld.

Uitvoeringsbesluiten
TenneT is krachtens de Elektriciteitswet 1998 aangewezen als beheerder van het landelijke hoogspanningsnet. En zal uitvoering geven aan het rijksinpassingsplan en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten. De uitvoeringsbesluiten zijn genomen door verschillende bestuursorganen. Hieronder wordt niet ingegaan op de beroepsgronden die de uitvoeringsbesluiten betreffen.

Beroepsgronden m.e.r. en/of Rijksinpassingsplan

• Nut en noodzaak/behoefte
  (1) Een aantal appellanten bestrijdt de behoefte aan een 380 kV hoogspanningsverbinding. In dit verband wijzen zij erop dat volgens de stukken de hoogspanningsverbinding slechts voor 30% zal worden benut. Voorts wordt betoogd dat onduidelijkheid bestaat over de doelstellingen van het rijksinpassingsplan.




• Alternatieven in het MER
  (2) Er wordt betoogd dat in het MER ten onrechte twee autonome tracés als alternatieven zijn opgenomen: tracé 5.1a en tracé 5.1b.
  (3) Ook voert men aan dat het onderzoeksgebied van het MER duidelijker had moeten worden begrensd. Bovendien had het door hen voorgedragen alternatief met bundeling met de HSL niet enkel vanwege het feit dat het buiten het onderzoeksgebied ligt, buiten beschouwing mogen worden gelaten, nu mast 50 eveneens buiten het zoekgebied ligt.




• Advies van de Commissie m.e.r.
  (4) Omdat de Commissie voor de m.e.r. niet binnen vijf weken een advies als bedoeld in artikel 7.26, eerste lid, van de Wm (oud) heeft uitgebracht, moet het rijksinpassingsplan worden vernietigd.




• Objectiviteit onderzoek en het MER
  (5) Appellanten betogen dat omdat (een deel van) het MER is opgesteld in opdracht van TenneT dit niet objectief is en dus niet had mogen worden gebruikt.




• Cultuurhistorie in het MER
  (6) Een omwonende voert aan dat uit het MER niet blijkt op welke wijze rekening is gehouden met zijn boerderij, die is aangewezen als rijksmonument.




• Gezondheid (en m.e.r.)
  (7) De hoogspanningsverbinding leidt tot onacceptabele gezondheidsrisico’s. Bovendien zijn de beleidsmatige uitgangspunten arbitrair. De gehanteerde norm van 0,4 µT is arbitrair, omdat uit onderzoek kan worden geconcludeerd dat het risico op kinderleukemie mogelijk verhoogd is bij blootstelling aan magneetveldsterkten tussen 0,2 en 0,5 µT. Enkele appellanten betogen in dit verband dat uit het voorzorgsbeginsel voortvloeit dat de gezondheid van de mens op geen enkele wijze risico mag lopen. Ook zouden elders in Europa strengere normen worden gehanteerd voor de blootstelling aan een magnetisch veld (bijvoorbeeld een norm van 0,2 µT in Zweden).
  (8) Ten onrechte zijn verschillende alternatieven buiten het Groene Hart niet in het MER in beschouwing genomen.
  (9) Beleid van het ministerie van VROM had er toe moeten leiden dat bepaalde gevoelige bestemmingen worden wegbestemd. Ten onrechte hebben de ministers dit in het kader van het rijksinpassingsplan niet gedaan.
  (10) Volgens enkele appellanten is ten onrechte een aantal objecten binnen de magneetveldzone niet als gevoelig object aangemerkt. Bij deze objecten komt het boven de 0,4 µT uit. Het gaat bijvoorbeeld om een glastuinbouwbedrijf waarin kinderen in de weekenden en tijdens de zomervakantie gedurende langere tijd in de kassen werken. Ook zwangere vrouwen werken regelmatig in de kassen. Ook zou vanwege de aanleg van buitenschoolse opvang (bso) op diverse terreinen sprake zijn van gevoelige bestemmingen.
  (11) Meerdere appellanten betogen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met mogelijke verhoogde risico's op de ziekte van Alzheimer door het wonen in de nabijheid van een hoogspanningsverbinding. Zij wijzen in dit verband op een Zwitsers onderzoek uitgevoerd door onder meer A. Huss. Zij betogen dat het beleid van VROM hierop had moeten worden aangepast. Ook betogen enkele appellanten dat verbanden bestaan met andere ziektes en zenuwaandoeningen, zoals ALS en de ziekte van Parkinson.
  (12) Met betrekking tot de magneetveldzone wordt aangevoerd dat deze niet op juiste wijze is berekend.




• Natuur
  (13) Een aantal appellanten betogen dat de bovengrondse verbinding in deelgebied 1 zal leiden tot een significante verstoring van de lepelaars uit het Natura 2000-gebied Voornes Duin, die ter plaatse foerageren. Er is volgens hen niet voldaan aan het zogeheten 1 %-criterium. Er had een artikel 19d Nbw 1998-vergunning moeten zijn aangevraagd en een Passende beoordeling moeten worden gemaakt. Er zou dus sprake van zijn dat de beoogde activiteiten leiden tot mogelijke significante gevolgen voor de aanwezige lepelaars.




• Geluid
  (14) Appellanten betogen dat de voorziene verlenging van de A4 tussen Delft en Schiedam bij de beoordeling van de geluidsbelasting door de hoogspanningsverbinding had moeten worden betrokken in het onderzoek voor het inpassingsplan.
  (15) Ook zou er in de geluidsberekeningen onvoldoende rekening gehouden zijn met windfluiten (het fluiten van kabels en masten in de wind).
  (16) Er wordt betoogd dat de ministers de drempelwaarden uit het deskundigenonderzoek (van D.E. Perry) niet mochten hanteren bij de beoordeling van de vraag of geluidhinder optreedt als gevolg van het zogenoemde corona-effect (knetterend geluid dat kan optreden indien door vuil of onregelmatigheden op de lijn elektrische ontladingen plaatsvinden). Tevens vinden appellanten dat de in het rapport van Peutz onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd en dat daarmee de gemeten geluidsbelasting niet aan de vaststelling van het rijksinpassingsplan ten grondslag had mogen worden gelegd.

De overige beroepsgronden worden in deze samenvatting buiten beschouwing gelaten.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt het volgende met betrekking tot genoemde beroepsgronden:

• Ad Nut en noodzaak/behoefte
  (1) Nut/noodzaak/behoefte staat wel vast:
  • In de toelichting op het rijksinpassingsplan staat dat in de Randstad een nieuwe 380 kV hoogspanningsverbinding moet worden gerealiseerd om in de toekomst voldoende capaciteit te kunnen bieden voor elektriciteitstransport in de regio. Om in de toekomst de leveringszekerheid te kunnen handhaven zijn naast voldoende elektriciteitsproductie ook betrouwbare transportnetten met voldoende capaciteit nodig. In de toelichting bij het rijksinpassingsplan wordt dit verder afdoende toegelicht.
  • TenneT heeft in dit verband naar voren gebracht dat er reeds knelpunten bestaan in het huidige 380/150 kV-net in Zuid-Holland en dat onderhoud niet meer mogelijk is zonder additionele maatregelen zoals de aanleg van de Zuidring.
  • Het hoeft, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak, niet duidelijk te zijn welk aandeel de afzonderlijke doelstellingen hebben in de behoefte aan de hoogspanningsverbinding. Er bestaat geen aanleiding voor het beroep dat slechts de behoefte aan stroom van de provincie Zuid-Holland in de beoordeling had mogen worden betrokken, De voorziene hoogspanningsverbinding zal deel uitmaken van het landelijk hoogspanningsnet. Ook de omstandigheid dat de hoogspanningsverbinding een jaargemiddelde belasting van 30% kent, leidt niet tot het oordeel dat aan de hoogspanningsverbinding geen behoefte bestaat. Dit percentage is bovendien het gevolg van de beperkingen in de Netcode Elektriciteit, voorwaarden als bedoeld in artikel 31, eerste lid, onder a, van de Elektriciteitswet 1998, opgesteld door de Nederlandse Mededingingsautoriteit.
    
• Ad Alternatieven in het MER
  (2) Vast staat dat een MER volledig moet zijn en dat verschillende alternatieven moeten worden beschreven. De betiteling van de verschillende alternatieven is niet gebonden aan regels. Het staat de opsteller van het MER dan ook vrij twee verschillende alternatieven te benoemen als autonoom alternatief, al is dit wellicht minder logisch. In het kader van een zorgvuldige voorbereiding dienen de ministers de inhoudelijke verschillen tussen de alternatieven af te wegen, ongeacht de aan die alternatieven toegekende benaming.
  (3) In de pkb is het zoekgebied voor het tracé van de Randstad 380 kV verbinding globaal omschreven en zijn de uitgangspunten vastgelegd voor de verdere besluitvorming. In het MER is vermeld dat bij het ontwerpen van tracéalternatieven dit zoekgebied als uitgangspunt is genomen. Voorts is in het MER verwezen naar de omschrijving van het tracé voor de Zuidring in de pkb. Deze omschrijving luidt: "Vanaf het in voorbereiding zijnde 380 kV station Wateringen in zuidoostelijke richting gecombineerd met de bestaande 150 kV verbinding Wateringen-Delft, tot aan de Abtswoudse Polder. Vanaf de Abtswoudse Polder ongebundeld naar het 380 kV station Zoetermeer tussen de Vinex wijken van Berkel en Rodenrijs en Pijnacker door." Dit is volgens de Afdeling duidelijk genoeg.
  (4) Ook hoefde geen nader onderzoek naar het door appellanten voorgestelde alternatief van bundeling met de HSL te worden gedaan. In dit kader is van belang dat de HSL voor het grootste deel ver buiten het zoekgebied ligt. Voor het laatste tracédeel richting het 380 kV station Zoetermeer zou een bundeling met de HSL weliswaar mogelijk zijn, maar om een aansluiting op het tracé richting Pijnacker te realiseren zou een gebied met veel woningen moet worden doorkruist, hetgeen strijdig zou zijn met de verschillende uitgangspunten zoals verwoord in de pkb. in dit verband is van belang dat mast 50 weliswaar buiten het globale zoekgebied zoals aangegeven op een kaart in de pkb is gesitueerd, maar niet buiten het officiële zoekgebied zoals omschreven in de pkb. De transformatorstations waren bovendien reeds ten tijde van het vaststellen van de pkb juridisch-planologisch mogelijk en gedeeltelijk ook al gerealiseerd.




• Ad Advies Commissie m.e.r.
  (5) Het feit dat de Commissie voor de m.e.r. niet binnen vijf weken een advies als bedoeld in artikel 7.26, eerste lid, van de Wm (oud), heeft gegeven, leidt niet tot het oordeel dat het rijksinpassingsplan wegens strijd met dit artikellid dient te worden vernietigd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit dit artikellid noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat de commissie m.e.r. na het verstrijken van de gestelde termijn voor het uitbrengen van een advies, geen advies meer mocht uitbrengen of dat de ministers dit advies daarom niet meer aan hun besluitvorming ten grondslag mochten leggen. Zie ook de uitspraak inzake het bestemmingsplan Meerstad-Midden.




• Ad Objectiviteit onderzoek en het MER
  (6) De Afdeling overweegt dat alleen omdat het rapport "Zuidring Randstad 380, achtergrondrapport MER, landschap en cultuurhistorie" van februari 2009 is opgesteld in opdracht van TenneT, niet betekent dat het rapport om die reden niet als objectief valt te beschouwen. Nu voorts ter ondersteuning van dit betoog geen concrete gegevens en/of constateringen uit het rapport zijn genoemd waaruit zou kunnen blijken dat het niet objectief is, bestaat geen grond voor het oordeel dat dit rapport niet aan het MER ten grondslag had mogen worden gelegd. Zie ook de uitspraak inzake het bestemmingsplan Compressorstation Wijngaarden.




• Ad Cultuurhistorie in het MER
  (7) In de Nota van antwoord op het voorontwerprijksinpassingsplan is vermeld dat in het MER bij de landschappelijke beoordeling van alternatieven op mastniveau aandacht is besteed aan aanwezige monumenten. Met betrekking tot de boerderij van de omwonende is opgemerkt dat deze is opgenomen in een bedrijvenomgeving en dat de mast aan de achterzijde van het pand vlak naast de rijksweg A4 komt te staan. Hierdoor is op het voor het MER relevante schaalniveau het effect van de hoogspanningsverbinding op de cultuurhistorische waarde van de boerderij niet te onderscheiden.




• Ad Gezondheid (en m.e.r.)
  (8) In het MER is aandacht besteedt aan gezondheid. Vast staat:
  • dat een magnetisch veld zal ontstaan. De sterkte van een magnetisch veld op een bepaalde plaats is afhankelijk van de hoeveelheid stroom die wordt getransporteerd of gebruikt, maar is ook sterk afhankelijk van de afstand van de bron die het veld veroorzaakt;
  • dat hoe groter de afstand tot de hoogspanningsverbinding, des te sneller de veldsterkte af neemt;
  • dat bij effecten op de gezondheid onderscheid wordt gemaakt tussen korte termijn effecten (directe effecten) en lange termijn effecten. De korte termijn effecten worden veroorzaakt door de opgewekte elektrische stroom in het lichaam. Voor de gesignaleerde lange termijn effecten is nog geen aannemelijk biologisch mechanisme vastgesteld. Er zijn in Nederland geen wettelijke normen gesteld voor de blootstelling van de bevolking aan deze velden. Wel is er beleid. De Afdeling toetst of hieraan voldaan wordt en komt op basis van een uitgebreide uiteenzetting van beleid en achterliggend onderzoek tot de conclusie dat dit zo is. Er wordt hierbij een onderscheid gemaakt tussen korte en lange termijneffecten en het voorzorgsbeginsel wordt getoetst. Hierbij wordt verschillend beleid inhoudelijk bekeken. Zie ook de informatie hierover op de website van de Commissie, onderdeel Gezondheid.

Bij het rijksinpassingsplan zijn terecht het advies van de staatssecretaris van VROM van 3 oktober 2005 en de daarop betrekking hebbende brief van de minister van VROM van 4 november 2008 inzake hoogspanningslijnen en de gevolgen daarvan voor de volksgezondheid terecht tot uitgangspunt genomen. In het beroep tegen dit inspassingsplan hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de ministers zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat het advies van VROM, om niet uit te gaan van een magneetveldzone van 0,2 µT (maar 0,4 µT), is gebaseerd op het best beschikbare wetenschappelijke onderzoek.

De Afdeling bestuursrechtspraak kijkt ook naar de toepassing van het Europese voorzorgsbeginsel inzake de lange termijneffecten. De ministers verwijzen naar het Achtergrondenbeleid bovengrondse hoogspanningslijnen van het RIVM van 2007 en het BAHLOO-rapport. Ook de Gezondheidsraad gaat er in zijn advies van 21 februari 2008 van uit dat de pooled analyses van Ahlbom et al en Greenland et al de best beschikbare onderzoeken zijn en dat de resultaten van latere epidemiologische onderzoeken in overeenstemming zijn met deze pooled analyse. Vervolgens hebben de staatssecretaris en de minister van VROM gelet op deze onderzoeken en rekening houdend met de financiële en maatschappelijk gevolgen op basis van het voorzorgsbeginsel de keuze gemaakt om uit te gaan van een magneetveldzone van 0,4 µT. In het BAHLOO-rapport staat dat een referentiewaarde van 0,4 µT door alle partijen, die bij het overleg betrokken waren, als politieke keuze van het rijk is geaccepteerd. Hierbij is meegewogen dat een lagere veldsterkte ingrijpende (ruimtelijke) gevolgen kan hebben. Over het BAHLOO-project en de uitkomsten daarvan, zoals neergelegd in het rapport, is de Tweede Kamer der Staten-Generaal bij brief van de staatssecretaris van VROM van 24 december 2004 (TK 2004-2005, 28 089, nr. 7) geïnformeerd.

Uit het voorgaande volgt dat het hanteren van een referentiewaarde van 0,4 µT ter berekening van de magneetveldzone voor nieuwe situaties een beleidsmatige keuze is. Deze is gemaakt op basis van de resultaten van een evaluatie van de beschikbare wetenschappelijke gegevens en in aanmerking genomen de onzekerheden van de uitkomsten van de relevante wetenschappelijke onderzoeken. Bovendien hebben de ministers bij de uitleg van het voorzorgsbeginsel aangesloten bij de Mededeling van de Commissie van de Europese Gemeenschappen over het voorzorgsbeginsel (Brussel, 2.2.2000, COM (2000) 1). Hierin staat dat de besluitvormers moeten weten in hoeverre de resultaten van de evaluatie van de beschikbare wetenschappelijke informatie onzeker zijn. Indien moet worden gehandeld, zo staat in voornoemde Mededeling, dienen de maatregelen op grond van het voorzorgsbeginsel onder meer in verhouding te staan tot het gekozen beschermingsniveau en geen nulrisico, dat zelden worden bereikt, ten doel te hebben. Appellanten hebben niet gemotiveerd bestreden waarom de ministers niet bij de Mededeling van de Commissie hebben kunnen aansluiten. Ook blijkt dat het advies van VROM juist verder gaat in de toepassing van het voorzorgsbeginsel dan andere Europese landen.

(9) De Afdeling overweegt dat de ministers zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat uit het advies van VROM niet volgt dat bij het realiseren van een nieuwe hoogspanningsverbinding geen enkele gevoelige bestemming binnen de magneetveldzone mag liggen. In het advies van VROM staat dat zoveel als redelijkerwijs mogelijk is voorkomen dient te worden dat gevoelige bestemmingen binnen de magneetveldzone komen te liggen.

• • In het MER is de ligging van het tracé beschreven. Hieruit volgt dat een westelijke verplaatsing van het tracé ter plaatse van de woningen en tuinen van de betreffende appellanten, zodat deze buiten de magneetveldzone komen te liggen, geen redelijk alternatief is. Iin dat geval moet de bundeling met de A4 worden losgelaten en zou de ruimtelijke aantasting van het bedrijventerrein Harnaschpolder en het recreatiegebied Kerkpolder groter zijn. Ook zullen er dan juist meer woningen binnen de magneetveldzone komen te liggen.

  • Met betrekking tot de woning van appellant, waar de hoogspanningsverbinding ondergronds zal worden aangelegd, staat in het MER dat verplaatsing van het tracé niet mogelijk is wegens de aanwezigheid van een waterleiding. Alternatieven zijn volgens de ministers niet mogelijk onder meer vanwege de aanwezigheid van diepe funderingen van nabijgelegen bedrijfsgebouwen en het haaks moeten kruisen met de waterleiding.

  • Met betrekking tot de woningen van andere appellanten staat in het MER dat een alternatief tracé zou leiden tot veel meer knikken in het tracé. Ook komen andere gevoelige bestemmingen binnen de zone te liggen en is de aantasting van het landschap groter. Gelet hierop hebben de ministers zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen redelijke mogelijkheden bestaan om het tracé zo te leggen dat de woningen van voornoemde appellanten buiten de magneetveldzone te blijven.

(10) Met betrekking tot het wegbestemmen van gevoelige objecten binnen de magneetveldzone hebben de ministers zich op het standpunt gesteld dat het advies van VROM daartoe niet verplicht. Voorts verwijzen de ministers naar het schadebeleid waaruit volgens hen volgt dat de gemeenten geen financiële lasten zullen dragen in verband met de ligging van gevoelige bestemmingen in de magneetveldzone. Echter ? Op de bij het rijksinpassingsplan behorende verbeelding is de voorziene hoogspanningsverbinding aangegeven met zogenoemde dubbelbestemmingen. Dit betekent dat de bestemmingen die de aanleg van de hoogspanningsverbinding mogelijk maken, van toepassing zijn naast de reeds van toepassing zijnde bestemmingen. De magneetveldzone is niet op de verbeelding ingetekend. De bestemmingen die voorzien in de hoogspanningsverbinding beslaan een oppervlakte die ongeveer gelijk is aan de zakelijk rechtstrook die noodzakelijk is voor de aanleg van de hoogspanningsverbinding. De zakelijk rechtstrook is grotendeels gelijk aan de plangrens en is smaller dan de magneetveldzone. Hierin krijgen appellanten waaronder de gemeenten Midden-Delfland en Lansingerland gelijk. Er is echter geen wettelijke verplichting waaruit volgt dat de magneetveldzone op de verbeelding dient te worden ingetekend. Ook is er geen wettelijk voorschrift aan te wijzen dat voorziet in de verplichting om gevoelige bestemmingen als bedoeld in het advies van VROM weg te bestemmen. De ministers hebben bij het bepalen van het tracé voor zover redelijkerwijs mogelijk was, vermeden dat gevoelige bestemmingen binnen dit tracé komen te liggen. De Afdeling is echter van oordeel dat het in het advies van VROM neergelegde beleid tevens inhoudt dat een afweging moet worden gemaakt of de gevoelige bestemmingen binnen de magneetveldzone, die redelijkerwijs niet vermeden kunnen worden, redelijkerwijs ter plaatse kunnen worden gehandhaafd. Nu het rijksinpassingsplan ingevolge artikel 3.28, derde lid, van de Wro geacht wordt deel uit te maken van de bestemmingsplannen waarop het betrekking heeft, ligt het op de weg van de ministers om zelf de afweging te maken of de gevoelige bestemmingen, die binnen de magneetveldzone komen te liggen, redelijkerwijs ter plaatse gehandhaafd kunnen worden. Uit het onderzoek ter voorbereiding van het besluit tot vaststelling van het rijksinpassingsplan is gebleken dat elf gevoelige bestemmingen en enkele nog niet gerealiseerde bouwmogelijkheden voor gevoelige bestemmingen, binnen de magneetveldzone aanwezig zullen blijven. Met betrekking tot deze gevoelige bestemmingen hebben de ministers niet beoordeeld of deze redelijkerwijs gehandhaafd kunnen blijven. Dit is ten onrechte achterwege gelaten.
(11) De Afdeling overweegt het volgende over de vermeende gevoelige bestemmingen. Uit het beleid van VROM (zoals genoemd hierboven onder 7) blijkt dat glastuinbouwbedrijven geen gevoelige bestemmingen zijn als bedoeld in dat beleid. Er is op grond van wetenschappelijk onderzoek geen reden om locaties waar kinderen op jaarbasis minder dan 14 uur per dag verblijven, zoals sportvelden, zwembaden, hotels en kassen onder het beleid te brengen. De ministers stellen voorts dat bij het tracéontwerp bij bestemmingen die niet zijn aangewezen als gevoelige bestemming, maar waar op voorhand verwacht kan worden dat er min of meer langdurig kinderen verblijven, zoals een sportcomplex of speelterrein, is bezien of kruising daarvan vermeden kan worden. Dat is hier niet aan de orde. Voorts hebben appellanten geen wetenschappelijk bewijs overgelegd waaruit blijkt dat hoogspanningslijnen onaanvaardbare risico’s voor zwangere vrouwen kunnen opleveren. Ook voor de andere aangedragen functies geldt dat het op zichzelf geen gevoelige bestemmingen zijn. Hierbij vormt het bestemmingsplan en niet de feitelijke situatie het uitgangspunt vormt. Dat bijvoorbeeld een kinderboerderij ter plaatse al 15 jaar is gevestigd, is in dit kader derhalve niet van belang. Dit geldt ook voor de mogelijkheid tot het realiseren van een bso op bedrijventerrein Harnasch. Deze is voorzien in het uitwerkingsplan "Harnaschpolder-Weteringzone", dat eerst na de vaststelling van het rijksinpassingsplan door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland is goedgekeurd en in werking getreden (zie over dat plan een uitspraak van dezelfde datum, zaaknr. 200908691/1/R1).

(12) De ministers hebben terecht aangegeven de uitkomst van onderzoeken naar Alzheimer niet tot een ander beleid voor hoogspanningslijnen had hoeven leiden. Hierbij acht de Afdeling van belang dat uit het onderzoek van Huss et al zelf reeds naar voren komt dat het onderzoek alleen wetenschappelijk voldoende betrouwbaar is op een afstand van minder dan 50 meter van de hoogspanningslijnen. Bij de in het rijksinpassingsplan voorziene hoogspanningsverbinding is de aan te houden magneetveldzone op grond van het advies van VROM reeds 50 meter aan weerszijden van de hoogspanningsverbinding, zodat op die wijze reeds bescherming wordt geboden. Voorts is van belang dat ook met dit onderzoek geen causaal verband tussen het wonen bij een hoogspanningslijn en het voorkomen van de ziekte van Alzheimer is aangetoond.

Daarnaast zijn voor de andere onderzochte ziekten en zenuwaandoeningen geen verbanden gevonden tussen het wonen bij een hoogspanningslijn en het optreden hiervan. Appellanten hebben geen overtuigend wetenschappelijk bewijs overgelegd waarom de ministers niet van dit onderzoek en de daarop gegeven reactie van het Kennisplatform en het briefadvies van de Gezondheidsraad hebben kunnen uitgaan. Het enkel noemen van enkele publicaties, leidt niet tot een ander oordeel.

De magneetveldzone voor het rijksinpassingsplan is terecht berekend met behulp van de Handreiking voor het berekenen van de breedte van de specifieke magneetveldzone bij bovengrondse hoogspanningslijnen, versie 3.0 van 25 juni 2009, van het RIVM (hierna: de handreiking). De handreiking is in opdracht van het Ministerie van VROM opgesteld. Doel van de handreiking is allereerst dat de bureaus die de berekening uitvoeren hun zoneberekening op dezelfde invoergegevens baseren. Daarnaast geeft de handreiking de betrokken partijen inzicht in de keuzes die bij het berekenen van een magneetveldzone zijn gemaakt. Om deze berekeningen te kunnen maken, zijn in de handreiking enkele vereenvoudigingen toegepast. Meestal zal de zonebreedte die uit een berekening zonder deze vereenvoudigingen volgt kleiner zijn dan de specifieke zonebreedte die uit de handreiking volgt. In een nader ingekomen stuk van 29 juli 2010, dus na het nemen van het bestreden besluit, hebben de ministers de berekeningen van de specifieke magneetveldzone, zowel van het bovengrondse als het ondergrondse deel van de hoogspanningsverbinding, ingebracht. KEMA heeft de specifieke zone berekend. het RIVM heeft aangegeven dat deze berekeningen voldoen aan de handreiking. Deze berekeningen geven aan dat de specifieke zone gelijk is aan of smaller is dan de indicatieve zone die berekend was ten tijde van de vaststelling van het rijksinpassingsplan. Slechts op één locatie is de specifieke magneetveldzone wat breder dan de indicatieve magneetveldzone, omdat mast 1 een ander masttype is dan de overige masten. Ook wijst de Afdeling er in dit verband op dat de in de handreiking gehanteerde rekenmethode wordt toegepast op de plaats waar de geleiders het laagst hangen en waar derhalve de magneetveldzone het grootst is. De magneetveldzone wordt kleiner naarmate de geleiders in de buurt van de masten hangen. De in de handreiking gehanteerde rekenmethode is voor een groot deel van de magneetveldzone een worst case-benadering.

• Ad Natuur
  (13) Het gebied de Voornes Duin is zowel een Habitatrichtlijngebied als Vogelrichtlijngebied. Het gebied is als Vogelrichtlijngebied aangewezen ter behoud van, onder andere, de omvang en kwaliteit van het leefgebied van de lepelaar met een draagkracht voor een populatie van tenminste 110 paren. De ministers hebben zich op het standpunt gesteld dat het 1%-criterium kan worden gebruikt omdat wetenschappelijk niet voldoende zeker is dat een grotere additionele sterfte dan deze 1% een bedreiging vormt voor de gunstige staat van instandhouding van de soort. De lepelaar in Nederland is zeer goed onderzocht, waardoor betrouwbare gegevens over aantallen, sterfte en voortplantingssucces beschikbaar zijn. Er is door middel van wetenschappelijk onderzoek aangetoond dat ook een grotere additionele sterfte dan 1% van de populatie Lepelaars geen invloed heeft op de instandhoudingsdoelstelling van deze soort voor het gebied Voornes Duin. Hiermee is de kans op een significant verstorend effect uitgesloten. Er is derhalve geen sprake van een vergunningplichtige situatie op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998. Voorts blijkt uit aanvullend onderzoek dat de verhoging van de masten met 10 meter geen invloed heeft op het te verwachten aantal draadslachtoffers, aldus de ministers. De Afdeling verwerpt de betogen van appellanten. De Afdeling bevestigt haar eerder oordeel (d.d. 1 april 2009, nr. 200801465/1/R2) dat bij het ontbreken van een ander wetenschappelijk onderbouwd criterium het 1 %-criterium gehanteerd kan worden als uitgangspunt om te bepalen of de te verwachten aantallen vogelslachtoffers door de hoogspanningsverbinding de natuurlijke kenmerken van het (Natura 2000-)gebied aantasten of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten voor de instandhouding waarvoor het gebied is aangewezen.

NB Overkoepelend hadden appellanten aangevoerd dat een groter gedeelte van de verbinding ondergronds had moeten worden aangelegd omdat dit beter is voor de gezondheid, het landschap en de natuur. Volgens de Afdeling is terecht gesteld door de ministers dat maar een maximaal aantal kilometers verantwoord kan worden verkabeld omdat anders door instabiliteit van het netwerk de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening in gevaar zou kunnen komen.

• Ad Geluid
  (14) Het betoog dat bij de beoordeling van de geluidsbelasting als gevolg van de hoogspanningsverbinding de voorziene verlenging van de A4 tussen Delft en Schiedam had moeten worden betrokken, faalt. In dit verband is van belang dat ten tijde van de vaststelling van het rijksinpassingsplan over de verlenging van de A4 van Delft naar Schiedam nog geen definitieve besluitvorming had plaatsgevonden. In het MER en in het rijksinpassingsplan hoefde daarom geen rekening te worden gehouden met deze eventuele verlenging. Dat ten tijde van de vaststelling van het rijksinpassingsplan de trajectnota en het MER voor de verlenging van de A4 ter inzage hebben gelegen, maakt dat niet anders.
  (15) Voor windfluiten bestaat geen wettelijke normering. De ministers hebben windfluiten op basis van deskundigenonderzoek betrokken bij hun beoordeling in het kader van een goede ruimtelijke ordening. In het deskundigenbericht van Stab wordt geconcludeerd dat - nog afgezien van de vraag of windfluiten zich zal voordoen - niet de verwachting bestaat dat van windfluiten hinder zal worden ondervonden. Hierbij komt nog dat de ministers hebben gesteld dat geluidsreducerende maatregelen kunnen worden getroffen.

(16) De ministers stellen dat voor geluidemissie van een hoogspanningsverbinding geen toetsingskader geldt. De geluidemissie is volgens de ministers wel in het kader van een goede ruimtelijke ordening meegewogen.

• • Ter beoordeling van de geluidsbelasting vanwege corona is aansluiting gezocht bij een onderzoek van D.E. Perry uit 1972 zoals gerapporteerd in het artikel "An analysis of transmission line audible noise levels based upon field and three-phase test line measurements" (hierna: het Perry-onderzoek). Wanneer er zich tijdens regen, mist of andere omstandigheden druppels op of onder aan een geleider bevinden, kunnen de druppels door hun vorm het elektrische veld lokaal laten toenemen, waardoor de intensiteit van corona sterk toeneemt. De Afdeling stelt vast dat voor corona geen wettelijke normering bestaat.

  • In het deskundigenbericht is vermeld dat in het Peutz-rapport weliswaar het corona-geluid is gemeten, maar dat ter plaatse van de meetpunten een hoog achtergrondniveau heerste vanwege de aanwezigheid van de snelweg A8 op relatief korte afstand. Bovendien is in het Peutz-rapport vermeld dat in de nabijheid van woningen sprake was van hoorbaar en soms zelfs goed herkenbaar corona-geluid, zodat niet altijd sprake is van een maskering van het corona-geluid door het omgevingsgeluid. Voorts is uit het Peutz-rapport niet eenduidig een bronvermogen van het corona-geluid te bepalen, aldus het deskundigenbericht. Het Peutz-rapport is desondanks gebruikt om een inschatting van het geluid te maken buiten de magneetveldzone van 50 meter aan weerszijden van de masten.

  • In het deskundigenbericht staat verder dat in het Perry-onderzoek niet wordt vermeld wat de grootte van de onderzochte populatie is, met welk percentage gehinderden de gekozen drempelwaarden overeenkomen en welke andere belangrijke factoren mogelijk een rol hebben gespeeld bij het vaststellen van de drempelwaarden. In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat gelet hierop het hanteren van deze drempelwaarden geen zekerheid biedt voor het al dan niet optreden van hinder. Bovendien is in het artikel van Perry aangegeven dat de scheidslijn tussen aanvaardbare en onaanvaardbare geluidsbelasting niet duidelijk kan worden aangegeven, omdat deze afhangt van diverse variabelen, zoals de hoogte van het omgevingsgeluid, de bevolkingsdichtheid en de karakteristiek van het geluid (bromtoon of breedbandgeluid).

Dit leidt tot een motiveringsgebrek.

Uitspraak

• Het rijksinpassingsplan wordt vanwege de onjuist vastgestelde plangrens op grond van artikel 3:2 Awb en een ondeugdelijke motivering (voor het Coronageluid) vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder a, en vijfde lid, van de Awb de ministers op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een herziening van het voorliggende plan vast te stellen voor zover betrekking hebbend op de plangrens.
• Ook wordt het rijksinpassingsplan (op niet m.e.r.-gronden) wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb vernietigd. Dit betekent gelet op artikel 3.35, zevende lid, van de Wro - zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het rijksinpassingsplan - in samenhang bezien met artikel 3.30, vierde lid, van de Wro dat eveneens de door de colleges van burgemeester en wethouders van de verschillende gemeenten verleende bouwvergunningen, waarvoor het rijksinpassingsplan het toetsingskader heeft gevormd, dienen te worden vernietigd.
• De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van het besluit tot het vaststellen van het rijksinpassingsplan, met uitzondering van de plangrens, en van voornoemde bouwvergunningen in stand kunnen worden gelaten. Dit doet zij aan de hand van de reactie van de ministers op deskundigenbericht van StAB. De Afdeling ziet daarin aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit tot vaststelling van het rijksinpassingsplan, met uitzondering van de plangrens, in stand te laten. Gelet hierop ziet de Afdeling tevens aanleiding de rechtsgevolgen van de besluiten van de colleges van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland, Delft, Pijnacker-Nootdorp en Lansingerland tot het verlenen van bouwvergunningen op basis van het rijksinpassingsplan, in stand te laten.
• Slotconclusie: de ministers mochten aan het algemeen belang bij realisering van de Randstad 380 kV-verbinding een zwaarder gewicht toekennen dan aan het belang van appellanten bij het niet realiseren van het tracé.
• De ministers wordt opgedragen om voor 1 januari 2012 met inachtneming van deze uitspraak een nieuw inpassingsplan vast te stellen.