ECLI:NL:RVS:2011:BP1342

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een inpassingsplan moet op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan.
  (red.) Dit geldt dus ook voor het daarop betrekking hebbende m.e.r.
• De wijze waarop ‘inspraak’ in het oude hoofdstuk 7 Wm was geregeld (dat wil zeggen de mogelijkheid voor een ieder om zienswijzen op richtlijnen voor het MER te geven en het betrekken van die zienswijzen bij het advies van de Commissie m.e.r. is in overeenstemming met de Europese richtlijnen (waarin het Verdrag van Aarhus is geïmplementeerd). Op dat moment is nog geen besluit door het bevoegde gezag genomen en staan nog alle opties open. Gelet hierop is artikel 6, vierde lid, M.e.r.-richtlijn correct geïmplementeerd in de Wm (oud).
  (red.) Deze uitspraak zegt in principe niets over de huidige wettelijke situatie (na ‘Modernisering m.e.r.).
• Een alternatief dat niet bijdraagt aan de oplossing van het probleem, zonder dat daarvoor hoge kosten moeten worden gemaakt, hoeft niet te worden onderzocht.

Let op: De uitspraak is gedaan onder het voor 1 juli 2010 geldende m.e.r.-regelgeving (dus voor ‘modernisering m.e.r.). Voor de uitspraak over de Nbw-vergunning voor dit traject zie ABRvS 24 augustus 2011, zaaknr. 201011714/1/R2. Voor de verkeersberekeningen en stikstofdepositie wordt verwezen naar de uitspraak van 19 januari 2011 over het inpassingsplan.

Casus

Het provinciale inpassingsplan ‘Rondweg N 348 Zutphen –Eefde’ van Gelderland beoogt met de aanleg van de rondweg de verkeersproblemen in Zutphen-Noord en Eefde op te lossen en de bereikbaarheid van het bedrijventerrein De Mars te verbeteren. Het inpassingplan is op 2 juni 2010 door provinciale staten (PS) vastgesteld.

In 2003 is een startnotitie m.e.r. opgesteld waarin alternatieve tracés en de mogelijke effecten hiervan op de omgeving zijn beschreven. Na terinzagelegging van de startnotitie is een ieder in de gelegenheid geweest een zienswijze in te dienen over de richtlijnen voor het MER. De Commissie m.e.r. heeft op 22 april 2004 advies uitgebracht over de richtlijnen (project 1416). De richtlijnen zijn door het bevoegd gezag vastgesteld. De zienswijzen zijn daarbij betrokken. Het MER kwam in 2009 tot stand en hierover heeft de Commissie m.e.r. op 1 februari 2010 geadviseerd.

Door appellanten wordt een aantal (meer procedurele) beroepsgronden met betrekking tot m.e.r. ingediend:

Totstandkomingsprocedure
(1) Het ontwerpinpassingsplan is ter visie gegaan met een ‘m.e.r.-notitie’ uit 2007 dat verwijst naar een notitie uit 2005. Die laatste is ten onrechte niet ter visie gegaan.
(2) Verder ontbraken er in de notitie van 2007 een archeologische verwachtingskaart en een kaart waarop de resultaten van boringen zijn aangegeven.
(3) Ook zijn de resultaten van het proefsleuvenonderzoek niet ter inzage gelegd.
(4) PS hadden geen bevoegdheid om het inpassingsplan vast te stellen, omdat geen sprake is van een provinciaal belang.
m.e.r. en zienswijzen
(5) Het MER is ondeugdelijk omdat het is gebaseerd op een startnotie uit 2003 toen er nog vanuit gegaan werd dat er twee gemeentelijke bestemmingsplannen zouden worden opgesteld.
(6) Er is geen reële mogelijkheid geweest om een zienswijze op de plannen voor de nieuwe rondweg naar voren te brengen, omdat zij niet betrokken zijn bij de opstelling van het MER en omdat de door hen naar voren gebrachte bezwaren niet serieus in overweging zijn genomen door PS. Niet alleen is de totstandkoming in strijd met de beleidsbrief van de minister van Verkeer en Waterstaat (thans I en M) van 12 mei 2006 (TK 2005-2006, 29 385, nr. 7) maar ook in strijd met het Verdrag van Aarhus.

Alternatieven
(7) Ten onrechte is alleen een tracé ten noorden van de wijk Polbeek onderzocht en niet de door appellanten aangedragen tracés ten zuiden van die wijk.

Verkeer en autonome ontwikkelingen
(8) De aan het inpassingsplan ten grondslag gelegde verkeersberekeningen zijn onjuist omdat de met een model verkregen verkeerscijfers ten onrechte niet aan de werkelijkheid zijn getoetst. Voorts zijn de toekomstige ontwikkelingen in de omgeving van de rondweg, zoals de ontwikkeling van een bedrijventerrein, ten onrechte niet bij de berekeningen betrokken.

Totaaloplossing
(9) Ten onrechte blijft een structurele oplossing voor de regionale verkeersproblematiek tussen Zutphen en Deventer buiten beschouwing.

De beroepsgronden met betrekking tot lucht, geluid, sociale aspecten, landschap en flora en fauna blijven hier verder buiten beschouwing.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State overweegt het volgende met betrekking tot genoemde beroepsgronden:

Totstandkomingsprocedure
Ad (1)
Er wordt in de ‘m.e.r.-notitie’ van 2007 inderdaad gebruik gemaakt van de resultaten van het in de ‘m.e.r.-notitie’ van 2005 neergelegde onderzoek. Dit betekent niet dat de notitie van 2005 dan ook bij het ontwerpinpassingsplan ter visie had moeten worden gelegd, omdat in de notitie van 2007 een compleet onderzoek naar het in het plan voorziene tracé is vastgelegd dat zelfstandig als grondslag voor de besluitvorming heeft gediend.

Ad (2)
Het is voldoende dat appellanten op verzoek kopieën van de kaart hebben gekregen en de mogelijkheid hebben gehad hierop te reageren. Zij zijn dus niet in hun belangen geschaad zijn. Daarbij speelt een rol dat in de rest van de m.e.r.-notitie van 2007 een toelichting op deze kaarten is gegeven en de resultaten van de archeologische proefboringen ook in de toelichting van het inpassingsplan zijn opgenomen. Daardoor is evenmin aannemelijk dat andere belanghebbenden dan de betreffende appellant zijn benadeeld. Er is dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het vaststellingsbesluit.

Ad (3)
Ten tijde van het ontwerpinpassingsplan waren nog geen resultaten van het proefsleuvenonderzoek bekend zodat deze niet met het ontwerp ter inzage konden worden gelegd. Er bestond geen wettelijke verplichting om dit alsnog te doen. Wel kan het uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding nodig zijn om bepaalde partijen in de gelegenheid te stellen om een reactie te geven. Hiertoe bestond in dit geval geen aanleiding omdat het proefsleuvenonderzoek een onverplicht vervolgonderzoek betrof van het bureau- en inventariserend veldonderzoek dat is neergelegd in de m.e.r.-notitie van 2007. Voorts voorziet het inpassingsplan in bescherming van de in het plan aanwezige archeologische waarden, los van de uitkomsten van het proefsleuvenonderzoek. Ter plaatse van de gronden met een 'Waarde-Archeologie' bestemming moet onder overlegging van een archeologisch onderzoek een aanlegvergunning (thans omgevingsvergunning) worden aangevraagd alvorens over te kunnen gaan tot grondwerkzaamheden.

Ad (4)
Er is wel degelijk sprake van een provinciaal belang als bedoeld in artikel 3.26, eerste lid, Wro. De in het plan voorziene rondweg doorsnijdt twee gemeenten en zal onderdeel uitmaken van de provinciale infrastructuur. Bovendien is dit als zodanig benoemd in het Streekplan (thans zijnde een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 Wro). De wetsgeschiedenis noemt provinciale infrastructuur als voorbeeld van projecten van provinciaal belang (TK 2002-2003, 28 916, nr. 3, p. 53).

M.e.r. en zienswijzen
Ad (5)
Artikel 2, aanhef en onder e, Regeling startnotitie m.e.r. (door de Wet modernisering inmiddels vervallen) bepaalt dat de startnotitie voor een m.e.r. tenminste vermelding maakt van het besluit dan wel de besluiten bij de voorbereiding waarvan het MER wordt gemaakt. Een inpassingsplan moet op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan, dat er nu één plan wordt vastgesteld in plaats van twee is niet relevant.

Ad (6)
- Artikel 7.14 Wm (oud) geeft aan dat de Commissie m.e.r. en de adviseurs in de gelegenheid worden gesteld advies over de richtlijnen van het MER te geven. Een ieder mag daarover een mondelinge of schriftelijke zienswijze naar voren brengen. Hierbij zijn artikel 3:11 en 3:15, lid 1, Awb van overeenkomstige toepassing (artikel 7.20 Wm, oud). De Commissie m.e.r. heeft deze volgens artikel 7.26 Wm (oud) bij haar advisering betrokken. Het ontwerpplan heeft ter inzage gelegen, waarbij betrokkenen hun zienswijze naar voren konden brengen. Deze zijn beantwoord in de bij het vaststellingsbesluit behorende nota van beantwoording. Daarmee is aan de formele eisen van de Wro en de Wm voldaan.

- Wat betreft de brief van de minister (zie hierboven bij beroepsgronden): dit is slechts een visie op de werkwijze met betrekking tot inspraak in het kader van de aanleg en de aanpassing van hoofdinfrastructuur. De brief bevat geen rechtsnormen. Mogelijke strijdigheid hiermee kan daarom niet tot het oordeel leiden dat een gebrek kleeft aan de planprocedure.

- Wat betreft het Verdrag van Aarhus en de daarbij behorende richtlijnen: een rechtstreeks beroep op artikel 6, vierde lid, waarin staat dat elke partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden, is niet mogelijk. Wel moet worden beoordeeld of artikel 7.14, vierde lid, Wm (oud) en artikel 7.20, derde lid, Wm (oud) aan de doelstellingen van de Europese richtlijnen, waarin het Verdrag van Aarhus is verwerkt, voldoen.

- De conclusie is dat een inpassingsplan een project is waarvoor een besluit is genomen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, M.e.r.-richtlijn. Ingevolge artikel 7.14, vierde lid, Wm (oud) en artikel 7.20, derde lid, Wm (oud) wordt in het kader van de totstandkoming van het MER en in het kader van het ontwerp van het inpassingsplan, de gelegenheid aan het betrokken publiek geboden om opmerkingen te maken en meningen kenbaar te maken. Op dat moment is nog geen besluit door het bevoegde gezag genomen en staan nog alle opties open. Gelet hierop is artikel 6, vierde lid, M.e.r.-richtlijn correct geïmplementeerd in de Wm. Appellanten hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat de mogelijkheden tot inspraak niet reëel zijn geweest. De omstandigheid dat provinciale staten andere keuzen hebben gemaakt dan overeenkomt met hun wens, valt binnen de beleidsvrijheid van PS en betekent niet dat de zienswijzen niet zijn betrokken. Hun belang is slechts één van de belangen die bij een belangenafweging dienen te worden betrokken.

Alternatieven
Ad (7)
Realisering van de door omwonenden aangedragen tracés, zonder deze verdiept aan te leggen, draagt niet bij aan de oplossing van het probleem. Bovendien brengt verdieping te hoge kosten met zich en is daarmee geen reële mogelijkheid.

Verkeer en autonome ontwikkelingen
Ad (8)
PS hebben terecht gesteld dat bekende (en niet de mogelijke, want er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden) toekomstige ontwikkelingen bij de verkeersberekeningen zijn betrokken. Ook is het gehanteerde verkeersmodel een algemeen aanvaard model. Er is terecht uitgegaan van de autonome ontwikkeling van het verkeer in 2020 die is vergeleken met de situatie na aanleg van de rondweg. Toetsing aan de werkelijke situatie is niet mogelijk, omdat het om de te verwachten verkeersintensiteiten na aanleg van de weg in de toekomst gaat. Niet aannemelijk is dat de conclusie dat de verkeersintensiteiten ten gevolge van de rondweg gemiddeld niet toe- of afnemen, onjuist is.

Totaaloplossing
Ad (9)
Op het gehele traject van de N348 tussen de aansluiting van deze weg op de N314 in Zutpen en de aansluiting op de A1 in Deventer zijn er verschillende problemen met betrekking tot de leefbaarheid en bereikbaarheid. Om zo spoedig mogelijk een begin te maken met het verhelpen ervan is ervoor gekozen om in het inpassingsplan nu alvast met een oplossing voor de problematiek op een deel van dit traject te komen, te weten het deel tussen Zutpen-Noord en Eefde-West. Er is een ‘Trechter’notitie opgesteld waarin deze deeloplossing in relatie tot het totaalprobleem is bezien. Terecht zijn voor dit inpassingsplan niet alle denkbare tracés beschouwd. In de ‘Trechter’notitie is onder meer de in het inpassingsplan voorziene rondweg getoetst aan de tracés die in de Corridorstudie als meest kansrijke oplossingen voor de verkeersproblematiek op het gehele traject tussen Zutphen en Deventer zijn aangewezen. Deze rondweg maakt deel uit van drie van de vier als meest kansrijk aangewezen tracés.

Uitspraak
De beroepen worden, voor zover ontvankelijk, ongegrond verklaard.