ECLI:NL:RVS:2011:BU1782

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Er kan worden gekozen voor een gefaseerde aanpak (trechtering): eerst op hoofdlijnen (met plan-m.e.r.) en daarna gedetailleerdere uitwerking in deelprojecten voor een bepaalde specifieke ontwikkeling (met een project-m.e.r. of een gecombineerde plan/-project-m.e.r.).
• Het helpt, zeker wanneer sprake is van veel verschillende m.e.r.-informatie (diverse achtergrondrapporten en/of deelstudies), om een goed leesbare samenvattende notitie te maken.

NB De Commissie m.e.r. heeft over het MER voor ‘Ontpoldering Noordwaard’ geadviseerd onder projectnr. 1754. De Commissie adviseerde voor de besluitvorming de optimalisaties die hebben plaatsgevonden bij de ontwikkeling van het voorkeursalternatief helderder weer te geven, bijvoorbeeld door in een overzichtstabel en op aangepaste kaarten aan te geven op welke onderdelen de alternatieven en de uitwerking daarvan in het rijksinpassingsplan van elkaar verschillen. Deze aanbeveling is overgenomen.

Casus

Bij besluit van 27 augustus 2010 hebben de ministers van toentertijd Verkeer en Waterstaat en LNV het inpassingsplan "Ontpoldering Noordwaard" (hierna: het plan) vastgesteld. Het gaat hier om een maatregel in het kader van de PKB Ruimte voor de Rivier. Voor de uitvoering van de in het plan voorziene ontpoldering zijn op grond van artikel 3.35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in totaal vier uitvoeringsbesluiten genomen. Tegen het plan en de uitvoeringsbesluiten is beroep ingesteld. De zaak is versneld behandeld.

De voor m.e.r. relevante beroepsgronden luiden als volgt.

Nut en noodzaak

Wateraanvoer Lobith
Er wordt betoogd dat in het MER "Planstudie Ontpoldering Noordwaard" van 30 januari 2010 ten onrechte rekening is gehouden met een wateraanvoer bij Lobith van 18.000 m³ per seconde in plaats van 16.000 m³ per seconde. Volgens appellant zijn de uitgangspunten van het MER daarmee onjuist, omdat de veiligheidsdoelstelling van de maatregel 30 cm waterpeilverlaging te Gorinchem is bij een wateraanvoer van 16.000 m³ per seconde bij Lobith. Volgens appellant is het niet noodzakelijk om voor die 30 cm waterpeilverlaging zoveel te ontpolderen als het plan mogelijk maakt. Ook stelt hij dat uit de beantwoording van zijn zienswijze in de nota van beantwoording blijkt dat een waterstand van meer dan 2 m boven NAP, waarbij het water over de onderdrempel van de instroomopeningen zal lopen, slechts één keer in de twee jaar voorkomt, terwijl uit de toelichting op het inpassingsplan zou volgen dat deze instroomopeningen enkele malen per jaar nodig zijn als overloop naar de Noordwaard.

Ontpoldering
Een andere appellant betoogt dat het nut en de noodzaak van de ontpoldering van de Noordwaard ontbreken, onder meer omdat de ministers volgens hem ten onrechte uitgaan van een maximale wateraanvoer van 18.000 m³ per seconde bij Lobith. Volgens hem is het fysiek niet mogelijk dat een dergelijk hoge aanvoer Nederland bereikt. Weer een andere appellant betoogt dat in het MER en bij de totstandkoming van het plan de mogelijkheden om op langere termijn een verdere stijging van de rivieraanvoer bij Lobith tot 18.000 m³ per seconde en een zeespiegelrijzing op te vangen, onvoldoende zijn onderzocht. Hij wijst er daarbij op dat de effecten slechts kwalitatief zijn beoordeeld maar niet kwantitatief en dat er ten onrechte geen aanvullend onderzoek heeft plaatsgevonden sinds het onderzoek in het kader van de PKB "Ruimte voor de Rivier" met behulp van het zogenoemde blokkendoosmodel uit 2004.

Alternatieven en maatregelen
Een van de appellanten betoogt dat de ministers in de nota van beantwoording ongemotiveerd stellen dat zomerbedverdieping niet duurzaam is. Volgens hem wordt het rivierengebied al honderden jaren in stand gehouden door middel van (onderhouds)baggeren. De rivier de Nieuwe Merwede is zelfs door uitbaggeren van bestaande kreken en platen in de tweede helft van de 19e eeuw ontstaan. Verder wordt betoogd dat met de ontpoldering een veel groter ruimtelijk beslag wordt gelegd dan noodzakelijk is: volgens appellant zou een afvoerkanaal voldoende zijn geweest. Ook wordt betoogd dat de ministers onvoldoende onderzoek hebben gedaan naar alternatieven voor ontpoldering van de Noordwaard. Voorts is volgens hem onvoldoende onderzocht of de hydraulische taakstelling ook kan worden gehaald zonder de meest oostelijk gelegen instroomopening maar met twee of drie verbrede of verdiepte instroomopeningen.

Terp
Een andere appellant wil zijn in aanbouw zijnde agrarische bedrijfswoning als zodanig bestemd zien in het inpassingsplan.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad Nut en noodzaak

PKB Ruimte voor Rivieren
In de PKB "Ruimte voor de Rivier" zijn, naast beschouwingen en maatregelen voor de lange termijn, maatregelen vermeld die met het oog op een steeds groter wordende wateraanvoer door rivieren tot 2015 moeten worden genomen, het zogenoemde basispakket. Onderdeel van dit basispakket is de maatregel "Ontpoldering Noordwaard (meestromend)" . Uit de toelichting bij de PKB "Ruimte voor de Rivier" blijkt dat bij dit basispakket is uitgegaan van een taakstelling voor veiligheid die is gebaseerd op een wateraanvoer bij Lobith van 16.000 m³ per seconde. Uit de toelichting op het plan volgt verder dat bij de vaststelling van het plan, conform het uitgangspunt van de PKB "Ruimte voor de Rivier", van dezelfde maatgevende wateraanvoer bij Lobith van 16.000 m³/s is uitgegaan. In de bijlage bij de PKB "Ruimte voor de Rivier" is voor de maatregel "Ontpoldering Noordwaard (meestromend)" een minimale hydraulische taakstelling van 30 cm verlaging van de waterstand op rivier km 955 (bij Gorinchem) vermeld.

Ontpoldering
In het MER bij het plan zijn de gevolgen van diverse uitvoeringsalternatieven van ontpoldering beschreven. Het in het plan gekozen voorkeursalternatief wordt in het MER aangeduid als "ontpoldering Noordwaard met kades en doorstroomgebied middendoor". In de notitie "Ontpoldering Noordwaard, Inhoudelijke verschillen alternatieven MER en RIP" van augustus 2010 hebben de ministers op aanbeveling van de Commissie voor de m.e.r. vermeld welke optimalisaties hebben plaatsgevonden bij de ontwikkeling van het voorkeursalternatief vanuit het MER alternatief kleine compartimenten en de ontwerpvisie. In deze notitie is vermeld, net als in de toelichting op het plan, dat voor het uitgewerkte voorkeursalternatief een groot aantal gevoeligheidsberekeningen is uitgevoerd om het uiteindelijke waterstandsverlagend effect te bepalen. Hieruit blijkt dat de taakstelling van 30 cm wordt gehaald, onder de voorwaarde dat stringent beheer van de vegetatie in het doorstroomgebied plaatsvindt.

Onderzoek hogere wateraanvoer
Bij de keuze voor de maatregel van ontpoldering heeft meegespeeld dat, wanneer aan een maatgevende aanvoer van 18.000 m³ per seconde bij Lobith zou moeten worden voldaan, dit zonder al te veel wijzigingen in het plangebied kan. Uit het voorgaande blijkt dat een wateraanvoer bij Lobith van 16.000 m3 per seconde het uitgangspunt voor de hydraulische taakstelling van het plan is. Dit is conform het uitgangspunt van de PKB "Ruimte voor de Rivier" voor maatregelen van het basispakket.

Wateraanvoer
Verder blijkt uit het MER dat in het MER is uitgegaan van een hydraulische taakstelling van 30 cm waterstandsverlaging bij Gorinchem bij een wateraanvoer bij Lobith van 16.000 m³ per seconde. Voor zover appellant stelt dat het niet nodig is om voor het behalen van de taakstelling zoveel te ontpolderen als het plan mogelijk maakt, overweegt de Afdeling dat aan de bepaling van het waterstandsverlagend effect berekeningen ten grondslag liggen. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze berekeningen op verkeerde aannames berusten of anderszins onjuist zijn uitgevoerd. Verder is niet van belang of de instroomopeningen één keer per twee jaar of enkele malen per jaar zullen worden benut als overloop naar de Noordwaard; van belang is of met de in het plan mogelijk gemaakte maatregel de hydraulische taakstelling wordt gehaald van 30 cm waterstandverlaging bij Gorinchem bij een wateraanvoer bij Lobith van 16.000 m³ per seconde.

Ontpoldering
In het MER zijn de uitvoeringsalternatieven van de ontpoldering beoordeeld op hun effecten voor de lange termijn. Daarbij is bezien welke effecten een verdere stijging van de wateraanvoer bij Lobith tot 18.000 m3 per seconde en een zeespiegelrijzing van 25 cm voor de komende 50 jaar en 60 cm over 100 jaar zullen hebben op het Maatgevend Hoog Water. In het MER vindt niet alleen een kwalitatieve maar ook een kwantitatieve beoordeling plaats. Voorts blijkt uit het MER dat opnieuw de kwantitatieve hydraulische effecten zijn onderzocht. Dit is gedaan met behulp van nieuwe hydraulische modellen die zijn ontwikkeld door het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling.

Gezien het vorenstaande falen de betogen van appellanten op dit punt.

Ad Alternatieven en maatregelen
De minister stelt zich op het standpunt dat zomerbedverdieping in het MER bij deel 1 van de PKB "Ruimte voor de Rivier" als mogelijke maatregel is overwogen. De maatregel ontpoldering van de Noordwaard scoorde op vrijwel alle beoordelingscriteria beter dan de maatregel zomerbedverdieping op de riviertak Merwede. In het MER is onder andere vermeld dat de maatregel zomerbedverdieping op lange termijn niet duurzaam is omdat er nauwelijks meer ruimte voor water komt. Dat het rivierengebied al honderden jaren in stand wordt gehouden door onderhoudsbaggeren, doet daar niet aan af. Dit zegt niets over de effectiviteit daarvan bij een groter wordende wateraanvoer in de toekomst. Gelet hierop hebben de ministers zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zomerbedverdieping niet duurzaam is. Het betoog van appellant faalt.

Ten aanzien van een afvoerkanaal stelt de minister zich in het verweerschrift op het standpunt dat een kanaal niet voldoet aan de nevendoelstelling van de PKB "Ruimte voor de Rivier", te weten ruimtelijke kwaliteit. Een afvoerkanaal zou volgens de minister grote schade toebrengen aan het landschap en het karakter van het gebied. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers zich bij de vaststelling van het plan niet in redelijkheid op dit standpunt hebben kunnen stellen. Ook dit betoog faalt.

In hoofdstuk 9.1 van het MER wordt ingegaan op alternatieven voor ontpoldering die in het kader van de totstandkoming van de PKB "Ruimte voor de Rivier" aan de orde zijn gekomen. Daarbij is vermeld dat in het kader van de PKB de afgelopen jaren diverse studies voor de Noordwaard zijn uitgevoerd en diverse oplossingsrichtingen voor de regio rond Gorinchem zijn afgewogen. Tevens is vermeld waarom die alternatieven uiteindelijk zijn afgevallen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers niet voldoende onderzoek hebben verricht naar alternatieven voor ontpoldering van de Noordwaard.

In de toelichting op het inpassingsplan is vermeld dat de optimalisatie van de ligging en de geometrie van de instroomopeningen is bepaald met behulp van hydrodynamische berekeningen. Deze berekeningen zijn als bijlage bij de nota van beantwoording gevoegd. Een van de conclusies die uit deze berekeningen wordt getrokken is dat het afsluiten van de meest oostelijk gelegen instroomopening onvermijdelijk leidt tot afname van het hydraulische effect. Maar deze opening kan wel meer in benedenstroomse richting worden verplaatst om uit de schaduwzone van het Fort te komen. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers onvoldoende hebben onderzocht of de hydraulische taakstelling ook kan worden gehaald zonder de meest oostelijk gelegen instroomopening. Ook dit betoog faalt.

Terp
De minister stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat met een terp ten behoeve van de in aanbouw zijnde agrarische bedrijfswoning niet aan de hydraulische taakstelling van 30 cm waterstandsverlaging bij Gorinchem zal kunnen worden voldaan, omdat die terp midden in het doorstroomgebied zou komen te liggen.

In de notitie "Ontpoldering Noordwaard, Inhoudelijke verschillen alternatieven MER en RIP" van augustus 2010 en in de toelichting op het plan staat vermeld, dat voor het uitgewerkte voorkeursalternatief een groot aantal berekeningen is uitgevoerd om het uiteindelijke waterstandsverlagend effect te bepalen. Hieruit blijkt dat de taakstelling van 30 cm bij Gorinchem wordt gehaald, onder de voorwaarde dat stringent beheer van de vegetatie in het doorstroomgebied plaatsvindt. Dit laatste wordt bevestigd in het rapport "Hydraulische analyse Inrichtingsplan" van DHV van juni 2011. De ministers hebben zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de hydraulische taakstelling van 30 cm bij Gorinchem niet gehaald zal worden indien de agrarische bedrijfswoning als zodanig in het plan bestemd wordt. De aan appellant verleende bouwvergunning voor zijn in aanbouw zijnde agrarische bedrijfswoning is door het college van burgemeester en wethouders van Werkendam verleend op grond van het planologisch regime onder het voorheen geldende planwaarin een dergelijke woning mogelijk was. Nu de agrarische bedrijfswoning in de weg staat aan het halen van de hydraulische taakstelling van het plan, heeft deze bouwvergunning geen doorslaggevende betekenis.

Uitspraak
Een paar kleine onderdelen van het vaststellingsbesluit inzake het inpassingsplan worden vernietigd. Dit gebeurt niet op m.e.r.-gronden. De minister van I en M wordt in de gelegenheid gesteld om voor een aantal onderdelen binnen vier maanden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.