A4 Steenbergen

Conclusies voor de mer-praktijk

• (Verkeers)modellen geven noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weer. De validiteit van een model wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid.
• Ten aanzien van de keuze voor een tracé uit voorliggende alternatieven heeft de minister beleidsvrijheid bij het afwegen van belangen. Daarbij horen ook de kosten die een tracé met zich meebrengt (zie ook eerdere uitspraken op dit punt zoals ABRvS 13 oktober 2010, 201001255/1/M2 en ABRvS 7 december 2011, 201009980/1/M2). Uiteraard mag ook voor een duurder alternatief worden gekozen, zoals in casu is gebeurd.

Achtergrond
De ministers van V&W en VROM hebben zich op 29 januari 1996 op het standpunt gesteld een autosnelweg aan te leggen. Het tracédeel in de gemeente Steenbergen is, als onderdeel van de studie naar de A4/A16, op 9 september 1998 vastgesteld in het tracébesluit. Bij uitspraak van 22 januari 2001, no. E01.98.0552, heeft de Afdeling onder meer beslist op tegen het tracébesluit 1998 ingediende beroepen. Het toenmalige tracébesluit is op vier onderdelen voor het gedeelte binnen de toenmalige grenzen van de gemeente Steenbergen vernietigd. Daarom heeft Rijkswaterstaat directie Noord-Brabant een Aanvullend MER voor het tracégedeelte in de gemeente Steenbergen opgesteld. In dit Aanvullend MER zijn de tracés (Oost en West) opnieuw onderzocht:

• de oostelijke variant begint ten zuiden van de Steenbergsche Vliet, km 6,4, bij de grens van de voormalige gemeente Dinteloord en eindigt ter hoogte van de gemeentegrens tussen Steenbergen en Bergen op Zoom. Het tracé ligt voor een belangrijk deel direct oostelijk van de N259. Deze weg blijft in die variant naast de A4 gehandhaafd als parallelverbinding voor de ontsluiting van de woonwijken aan de oostzijde van Steenbergen. Tevens is in deze variant een aansluiting voorzien op de A4 bij de Franseweg.
• de westelijke variant loopt vanaf de Steenbergsche Vliet, km 6,4, bij de grens van de voormalige gemeente Dinteloord en eindigt bij km 14,2. Hierdoor wordt het onherroepelijke tracébesluit herzien tussen km 13,4 en 14,2. Het tracé maakt in dit alternatief vanaf het beginpunt een grote uitbuiging naar het westen. Op verschillende locaties wordt voorzien in parallelwegen.

Uit het Aanvullend MER blijkt dat het alternatief West gunstiger scoort dan het alternatief Oost, waarbij de verschillen tussen Oost en West klein zijn. De Commissie m.e.r. heeft hierover een advies uitgebracht op 23 mei 2006 (onder projectnr. 434). In het advies van de Commissie m.e.r. dat betrekking heeft op het MER dat ten grondslag ligt aan het nieuwe tracébesluit waarin de westelijke variant wordt gekozen, wordt geconcludeerd dat de essentiële informatie aanwezig is. Het alternatief West is naar het oordeel van de Commissie m.e.r. terecht gekozen als basis voor het (toen nog bestaande) meest milieuvriendelijke alternatief (MMA).
In de toelichting op het oordeel is door de Commissie m.e.r. aangegeven dat in het MER niet de benodigde informatie staat ten behoeve van de keuze tot het realiseren van de oost-oost variant of de west-west variant. Deze nieuwe alternatieven waren in de inspraakperiode ingebracht. Ten aanzien van het MMA is de Commissie voorts van mening dat extra maatregelen voor het MMA mogelijk zijn. Daarbij gaat het onder andere om mogelijkheden die de nadelige gevolgen voor het langzaam verkeer verder mitigeren.
Het aanleggen van een aquaduct in de Steenbergsche Haven heeft zoals in het MER beschreven niet of nauwelijks gunstige effecten voor natuur, maar beperkt vanwege de ligging onder maaiveld de geluidsoverlast voor de omgeving en verkleint de landschappelijke hinder. Daarnaast voorkomt een aquaduct
het verminderen van de bereikbaarheid van de haven. De Raad van State gaat hier niet nader op in in haar uitspraak.
NB Eerdere uitspraken van de (Voorzitter van de) Afdeling bestuursrechtspraak over de A4 tussen Dinteloord en Bergen op Zoom zijn hier te vinden:

• ABRvS 22 januari 2001, no. E01.98.0552 (uitsluitend op te vragen bij de Raad van State)
• ABRvS 25 september 2002, zaaknr. 200201179/1
• ABRvS 25 juli 2011, zaaknr. 201103533/2/R4

Casus

Bij besluit van 18 februari 2011 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu het tracébesluit “A4 Dinteloord – Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen” vastgesteld. De minister heeft vervolgens op 14 oktober 2011 het besluit van 18 februari 2011 gewijzigd.
In het MER zijn twee varianten vergeleken, namelijk een oostelijke en een westelijke variant. In het tracébesluit wordt gekozen voor de aanleg van het tracégedeelte van de A4 bij Steenbergen overeenkomstig de westelijke variant. Het tracé bestaat uit:

• een autosnelweg van 2x2 rijstroken over het traject tussen de Steenbergsche Vliet te Steenbergen (A4 kilometer 310,493) en de Laagweg bij Lepelstraat/Klutsdorp (A4 kilometer 300,112);
• het afsluiten van de bestaande Halsterseweg/Steenbergseweg (N259) ter plaatse van de A4 ter hoogte van Klutsdorp en het optimaliseren van de oostelijke parallelweg;
• het nabij Klutsdorp realiseren van een fietsviaduct over de A4;
• het herstel van de doorsneden verbinding Westlandse Langeweg door de aanleg van een viaduct over de A4 ter hoogte van de Westlandse Langeweg;
• het opnieuw aanleggen van de Westhavendijk langs de Steenbergsche Haven over een viaduct nabij de huidige locatie.

Vanwege de vaststelling van het tracébesluit heeft de minister het gedeelte tussen kilometer 13,37 en kilometer 14,314 van het tracébesluit A4 Dinteloord - Bergen op Zoom van 9 september 1998 ingetrokken.

Houdbaarheid van gegevens en gebruik van verkeersmodellen
Appellanten betogen dat het door de minister gehanteerde verkeersmodel en de daaruit voortvloeiende verkeersgegevens een onderschatting geven van de verkeersintensiteiten op het tracé en het onderliggend wegennet onder meer omdat verouderde gegevens tot uitgangspunt zijn genomen. Ook zou van onjuiste verkeersintensiteiten op de A4 voor vrachtverkeer zijn uitgegaan.

Belangenafweging kosten en alternatieven
Appellanten betogen dat de minister bij de afweging ten onrechte heeft gekozen voor de westelijke variant in plaats van de oostelijke variant omdat de verschillen tussen beide niet noemenswaardig zijn. De westelijke variant is twee kilometer langer zodat er meer landschap en cultuur verloren gaat. Ook moet er een aquaduct worden aangelegd. Daardoor zal de westelijke variant duurder zijn. Dit is ten onrechte niet meegewogen in het kader van de weging van de alternatieven in het aanvullende MER.

Appellanten dragen andere varianten (oost-oost en west-west dan wel het opwaarderen van de N268 tussen Dinteloord - Oud Gastel - Roosendaal of een aangepaste westelijke variant) aan die niet in het MER zijn onderzocht. Zij menen dat de minister deze alternatieven ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. De minister verwijst naar het advies van Commissie m.e.r. waarin volgens hem wordt geconcludeerd dat alle redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven zijn onderzocht. De minister verwijst in het verweer naar het advies van de Commissie m.e.r. dat in de aanvullende MER alle redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven zijn onderzocht . Hij concludeert daarom dat een beschrijving van andere alternatieven, waaronder die ten oosten van de oost-variant, achterwege kon blijven.

Een van de appellanten heeft in haar beroepschrift een eigen invulling van de oost-oost-variant gegeven. Meer in het algemeen stelt de minister dat deze aangedragen tracévariant leidt tot een ongewenste versnippering van natuurgebieden en bebouwing en tot natuurschade leidt. Voorts betoogt de minister dat gezien het onherroepelijke tracébesluit voor het overige deel van de A4 Dinteloord - Bergen op Zoom, het uitgangspunt is dat de weg zoveel mogelijk dient aan te sluiten op het bestaande tracé. Dit leidt ertoe dat slechts een beperkt aantal varianten mogelijk is. Daarnaast acht de minister een verdere aantasting van het buitendijkse gebied en een ruimere bocht in het tracé (zoals appelanten voorstellen) wegens de negatieve effecten op de verkeersveiligheid niet gewenst.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad Houdbaarheid van gegevens en gebruik van verkeersmodellen
Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Tracéwet wordt bij de vaststelling van het tracébesluit in beginsel gebruik gemaakt van de verkeersgegevens en de daarop gebaseerde onderzoeken, die ten grondslag hebben gelegen aan het ontwerp-tracébesluit.  Indien de rapporten waarin die gegevens, onderzoeken en inventarisaties en gevolgen zijn vervat, bij de vaststelling van het tracébesluit ouder zijn dan twee jaar moet het tracébesluit een motivering van de actualiteit van die rapporten bevatten. Ten behoeve van het tracébesluit is onderzoek gedaan naar het verkeerskundig functioneren van het nieuw aan te leggen tracé. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het door Rijkswaterstaat opgestelde rapport "Verkeerscijfers Planstudie, A4 Steenbergen, TB-fase" van 18 november 2010. In dit rapport is vermeld dat voor de verkeersberekeningen gebruik is gemaakt van het Nieuw Regionaal Model (hierna: het NRM) voor Brabant. Het NRM heeft als basisjaar 2001 en als toekomstjaar 2020. Uitgangspunt voor de autonome ontwikkeling van het autowegennet in 2020 is het bestaande wegennet, uitgebreid met projecten uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport 2009, de Spoedwet wegverbreding en vastgestelde uitbreidingsplannen van het regionale wegennet. De sociaaleconomische gegevens zijn ontleend aan de door het Sociaal Planbureau ontwikkelde omgevingsscenario's. Gezien de gebruikte verkeersgegevens, waaronder het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport 2009, en omdat ook gebruik is gemaakt van actuele gegevens over bevolkingsaantallen en werkgelegenheid, kan niet worden geoordeeld dat het tracébesluit berust op verouderde gegevens.
Zoals de Afdeling heeft overwogen, in onder meer de uitspraak van 3 december 2008 in zaaknr. 200703693/1, geven modellen noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weer. De validiteit van een model, zoals het NRM, wordt pas aangetast wanneer de uitkomsten te zeer afwijken van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid en dat is hier niet zo. Bovendien hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de gehanteerde modellen zodanige gebreken vertonen dat de uitkomsten hiervan niet als representatief kunnen worden beschouwd. De minister mocht zich daarom op de modellen baseren. De gebruikte verkeersprognoses op grond van het NRM geven een juist beeld van de te verwachten verkeersstromen van vracht- en personenauto’s, waaronder die op het onderliggend wegennet.

Ad Belangenafweging en alternatieven
De Afdeling overweegt dat het slechts haar taak is om te toetsen of de belangenafweging die de minister maakt, voldoet aan het principe van een zorgvuldige belangenafweging zoals deze is opgenomen in de Algemene wet bestuursrecht. Hierbij bekijkt de Afdeling of de minister in redelijkheid tot het oordeel had kunnen komen om voor één variant te kiezen. De Afdeling oordeelt dat de minister zijn beleidsvrijheid niet heeft overschreden.

De Afdeling overweegt ten aanzien van de alternatieven in het MER het volgende:

• In de aanvullende MER "Oost of West" Aanvullend MER A4 Dinteloord - Bergen op Zoom, gedeelte Steenbergen" van maart 2006 zijn, in aanmerking genomen de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2001, het probleemoplossend vermogen en de milieugevolgen van twee alternatieven (oostelijke en de westelijke variant)beschreven. uit de vergelijking is samengevat naar voren gekomen dat de oostelijke en de westelijke variant ten opzichte van de referentievariant  beide een belangrijke positieve bijdrage leveren op het gebied van bereikbaarheid, verkeersveiligheid en een kleinere positieve bijdrage voor externe veiligheid, ruimtelijke ordening en economie.
• Op het gebied van het natuurlijke milieu betekent de aanleg van de A4 enige verslechtering.
• In de vergelijking tussen beide varianten heeft de oostelijke variant iets meer negatieve effecten voor luchtkwaliteit, sociale aspecten en archeologie en een positiever effect wat betreft cultuurhistorie en stiltegebieden. De effecten op de natuur zijn bij de westelijke variant evident beter dan bij de oostelijke variant. Tevens zijn er bij de westelijke variant minder geluidbelaste woningen.
• De minister beaamt dat de verschillen tussen de beide varianten niet groot zijn, maar hij kent een doorslaggevende betekenis toe aan de omstandigheid dat de westelijke variant evidente voordelen heeft op het gebied van natuur, archeologie en sociale aspecten. Daarnaast is er voor deze variant een breed draagvlak bij de gemeentelijke en provinciale overheden. Volgens de minister gaat in de westelijke variant, anders dan betoogd wordt, minder natuur verloren dan in de oostelijke variant ondanks dat het tracé twee kilometer langer is. De minister erkent dat de totale kosten van de westelijke variant hoger zijn dan die van de oostelijke variant omdat na de keuze voor de westelijke variant een aquaduct aan het tracé is toegevoegd. Desalniettemin heeft de westelijke variant de voorkeur van de minister.
  De Afdeling is van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de keuze van de minister redelijke gronden ontbeert. De erkenning van de minister dat de verschillen tussen beide alternatieven niet groot zijn en dat de totale kosten van de westelijke variant hoger zijn dan die van de oostelijke variant, is niet doorslaggevend. De minister mocht doorslaggevende betekenis toekennen aan de voordelen die het gekozen alternatief biedt op het gebied van natuur, archeologische en sociale aspecten teminder nu het aantal geluidbelaste woningen ten opzichte van de oostelijke variant lager is. De minister heeft zijn beleidsvrijheid niet overschreden.

De Afdeling overweegt ten aanzien van de niet in het MER beschouwde alternatieven het volgende:

• Uit het toetsingsadvies over het aanvullende MER van de Commissie m.e.r. van 23 mei 2006 blijkt dat de commissie van oordeel is dat de essentiële informatie in het MER aanwezig is.
• Uit de stukken, waaronder het advies van de Commissie m.e.r. en het verhandelde ter zitting blijkt niet dat appellant in haar reactie op het aanvullend MER alternatieven voor het in het bestreden besluit vervatte tracé naar voren heeft gebracht. In de zienswijze op het ontwerp-tracébesluit is slechts een aanbeveling gedaan om onderzoek te doen naar een oostelijke tracévariant tussen Steenbergen en Welberg. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling in het kader van het bestreden besluit naar aanleiding van deze aanbeveling geen onderzoek behoeven te verrichten.
• Voor zover appellant in bijlage 2 bij haar beroepschrift een uitgewerkt alternatief presenteert, namelijk een tracé oostelijk gelegen van de oostelijke variant, overweegt de Afdeling dat zij dit voorstel na de vaststelling van het tracébesluit heeft gedaan en dat reeds gelet daarop geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze variant bij het tracébesluit had moeten worden betrokken.

De Afdeling is van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de keuze van de minister redelijke gronden ontbeert. De minister heeft ook op terechte gronden niet voor ondertunneling van de N259 gekozen. De minister mocht dus kiezen voor de in het tracébesluit voorziene uitbreiding en verandering van de bestaande weginfrastructuur. Ook mocht de minister voor een aquaduct ter hoogte van de Steenbergsche Haven kiezen.

Uitspraak
De beroepen zijn deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond.