ECLI:NL:RVS:2012:BY4429

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Twee afzonderlijke projecten die in één bestemmingsplan zijn voorzien, mogen in twee MER'en worden onderzocht. Wel moet dan inzichtelijk zijn gemaakt wat de gevolgen zijn als beide projecten worden uitgevoerd en beide moeten met het plan ter inzage worden gelegd (zie tussenuitspraak Binckhorst).
• De toetsingskaders van deze MER-en kunnen gelet op de datum van opstelling verschillen.
• Het bevoegd gezag hoeft niet te kiezen voor het alternatief dat als beste uit de MKBA komt. Het bevoegd gezag kan bijvoorbeeld de voorkeur geven aan het MMA uit het MER.
• Bij een gefaseerde ontwikkeling moet de m.e.r. voor de gehele activiteit worden gedaan bij het eerste ruimtelijke besluit dat in de aanleg voorziet, ook al wordt later besloten latere fasen te schrappen.

NB De uitspraak is gedaan onder oud recht van voor de modernisering van de m.e.r.-regelgeving. Toen moest nog een meest milieuvriendelijk alternatief (MMA) in het MER worden aangewezen. Dat hoeft nu niet meer, maar in het MER moeten volgens de memorie van toelichting wel milieuvriendelijke(re) opties in beeld komen.

Casus

Op 1 oktober 2009 heeft de gemeenteraad van Den Haag het bestemmingsplan “Binckhorst” vastgesteld. De Binckhorst is een bedrijventerrein gelegen in de nabijheid van de rijkswegen A4, A12 en A13 en van de binnenstad van Den Haag. Het bestemmingsplan is voor een klein deel (de bestaande begraafplaats en een aantal kantorencomplexen) conserverend van aard en voorziet daarnaast in een transformatie van het bedrijventerrein naar een gemengd woon- en werkgebied. Ook voorziet het bestemmingsplan in de mogelijkheid om de bestaande Binckhorstlaan, die parallel aan de A12 ligt, te ontwikkelen tot een deel van de Rotterdamsebaan (voorheen Trekvliettracé genoemd), een verbinding vanuit Rotterdam (A13) naar het centrum van Den Haag. Voor de ontwikkeling tot Rotterdamse baan is het noodzakelijk dat de bestaande infrastructuur op de Binckhorst wordt gewijzigd. Daarom voorziet het bestemmingsplan eveneens in de mogelijkheid om ter plaatse van de bestaande Regulusweg en Wegastraat de Verlengde Regulusweg aan te leggen.
De milieueffecten van het bestemmingsplan zijn in twee verschillende MER-en onderzocht, namelijk een MER Binckhorst voor het bedrijventerrein en een MER Bereikbaarheid voor de aanleg van de Rotterdamse baan.
Op 17 augustus 2011 is een tussenuitspraak gewezen waarin werd vastgesteld dat één van de opgestelde MER-en ten onrechte niet ter inzage had gelegen met het ontwerpbestemmingsplan. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de gemeenteraad opdracht gegeven om het MER Bereikbaarheid aan enkele appellanten ter beschikking te stellen, zodat zij alsnog hun zienswijzen kunnen indienen. De gemeenteraad moest vervolgens op deze zienswijzen gemotiveerd reageren. Als de gemeenteraad daarop reden ziet om het plan te wijzigen, moet het opnieuw worden bekendgemaakt. Appellanten vinden ten aanzien van m.e.r. dat hun zienswijzen ten onrechte zijn weerlegd. Inhoudelijk zijn zij van mening dat:

1. de Verlengde Regulusweg in het MER Bereikbaarheid ten onrechte als een autonome ontwikkeling is aangemerkt.
2. dat het MER Bereikbaarheid uitgaat van verouderde wet- en regelgeving. De resultaten uit dat MER zijn bovendien niet na te gaan en niet actueel genoeg. Appellanten menen dat het voorkeursalternatief op basis van verkeerde redenen is gekozen. In het MER Bereikbaarheid is ten onrechte van de totale ontwikkeling van Binckhorst uitgegaan terwijl het bestemmingsplan maar een gedeelte daarvan (Binckhorst Zuid) verwezenlijkt
3. dat in het MER Binckhorst ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de mogelijkheid om de Rotterdamsebaan en bijbehorende infrastructuur op een andere plek aan te leggen. Ook is hen niet duidelijk waar de groei van verkeersintensiteiten in de autonome ontwikkeling op is gebaseerd.

Volgens de gemeenteraad was al lang voor het opstellen van het MER Bereikbaarheid bekend was dat de Verlengde Regulusweg zou worden verlengd om de Binckhorstlaan te ontlasten en mocht deze daarom worden gezien als autonome ontwikkeling. Bovendien is de aanleg van de Verlengde Regulusweg niet m.e.r.(-beoordelings)plichtig en kan uit beide MER-en in samenhang de milieugevolgen ervan worden afgeleid.

Overwegingen van de bestuursrechter
Op zich mocht de gemeenteraad de milieugevolgen van twee afzonderlijke projecten die in één bestemmingsplan worden geregeld in twee MER-en onderzoeken, mits inzichtelijk is wat het totaal van milieueffecten is als beide projecten worden uitgevoerd.
De Afdeling overweegt dat de Verlengde Regulusweg slechts 1 km betreft. Daarom geldt geen m.e.r.(-beoordelings)plicht. Appellenanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de aanleg belangrijke nadelige milieugevolgen heeft. De Afdeling constateert dat het MER Bereikbaarheid alsnog ter inzage is gelegd voor de appellanten die daartegen een beroepsgrond hadden ingediend. Vervolgens zijn zienswijzen ingediend met betrekking tot dat MER. Daarop heeft de gemeenteraad gereageerd in een Nota van Antwoord. Volgens de Afdeling is hiermee het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek hersteld en kunnen de rechtsgevolgen in stand blijven.
Het MER Bereikbaarheid is van 2007 en gebaseerd op de toen geldende wet- en regelgeving. Dat het toetsingskader van het MER Binckhorst actueler is, volgt uit het feit dat het MER Binckhorst later is opgesteld.
De verifieerbaarheid van het MER is naar het oordeel van de Afdeling voldoende, omdat bij het MER twaalf deelrapporten zijn gevoegd die voor het MER zijn gebruikt. Nu het plan nog uitwerkingsplichten kent, zal bij de uitwerkingsplannen extra milieu-informatie over de precieze ligging van de infrastructuur in een project-MER kunnen worden aangevuld.

Hoewel het alternatief Haagtracé uit de MKBA er voor de lange termijn als beste uit komt, veroorzaakt dit alternatief in de bouwtijd ernstige en langdurige overlast. Omdat dit alternatief slechter scoort op een aantal thema’s en omdat het alternatief Noordelijke Boortunnel in het MER als meest milieuvriendelijke alternatief (MMA) is aangemerkt, mocht het bevoegd gezag voor het laatste alternatief kiezen.
De Afdeling heeft al eerder uitgemaakt (bijv. ABRvS 15 februari 2012, zaaknr. 201102546/1/T1/R4) dat een m.e.r. bij gefaseerde ontwikkeling voor de gehele activiteit moet worden gedaan in het kader van het eerste ruimtelijke plan dat die activiteit mogelijk maakt. Bij de opstelling van het MER Bereikbaarheid was het voornemen nog om de gehele Binckhorst te ontwikkelen en is daar in het MER dus terecht van uitgegaan.
Omdat de aanleg van de Rotterdamsebaan in het alternatief Noordelijke Boortunnel en de Verlengde Regulusweg als autonome ontwikkeling zijn meegenomen, is volgens de Afdeling wel degelijk onderzoek gedaan naar de mogelijkheid om de Rotterdamsebaan en bijbehorende infrastructuur elders aan te leggen. Omdat deze wegen een aanzienlijke groei van verkeersintensiteiten met zich brengen, kan deze groei worden verklaard.

Uitspraak
De m.e.r.-beroepsgronden zijn ongegrond. Op andere gronden wordt het besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen van het besluit zoals dat voor het laatst door de gemeenteraad verbeeld is, blijven grotendeels in stand. Op andere onderdelen treedt de uitspraak in de plaats van het besluit.