ECLI:NL:RVS:2013:1275

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

N.v.t.

Conclusies voor de ruimtelijke-ordeningspraktijk

• Artikel 3.1.6 lid 2 Bro verplicht ertoe dat de plantoelichting zelf de actuele regionale behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling inzichtelijk maakt.
• Concrete gegevens moeten inzichtelijk maken in hoeverre wordt voorzien in de leniging van een actuele regionale behoefte. De verwijzing naar gemeentelijke en regionale beleidsdoelen en de (enkele) stelling dat is getoetst aan de Ladder van duurzame verstedelijking is daarvoor onvoldoende.
• De Ladder van duurzame verstedelijking is van toepassing ingeval van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Naast bedrijventerreinen, woningen en kantoren worden ook consumentverzorgende dienstverlening, detailhandel, horeca, sport- en culturele voorzieningen onder “stedelijke ontwikkelingen” begrepen.

Casus

Op 16 oktober 2012 heeft de deelraad van het stadsdeel Oost het bestemmingsplan “Amstelstation e.o.” vastgesteld en besloten geen exploitatieplan vast te stellen. Het plan voorziet in de herinrichting van het stationsgebied en de oprichting van vier nieuwe bouwblokken met wonen, kantoor en overige stedelijke functies (consumentverzorgende dienstverlening, detailhandel, horeca, sport- en sociaal culturele voorzieningen).

Een appellante meent dat zowel de behoefte aan 7.300 m² kantoorruimte als ook de behoefte aan de overige functies voor bouwblok A niet is aangetoond. Volgens appellante heeft de deelraad in beide gevallen artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening (Bro) niet in acht genomen.

Voor de kantoorruimte kan de deelraad volgens appellante niet volstaan met de motivering dat de uitbreiding binnen de Kantorenstrategie Amsterdam valt en dat het vloeroppervlak in het vastgestelde bestemmingsplan aanzienlijk is verminderd ten opzichte van het ontwerpplan. De deelraad heeft ten onrechte niet de "Ladder duurzame verstedelijking" in acht genomen. Deze is neergelegd in artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Volgens appellante is het plan in strijd met de wet vastgesteld. In de plantoelichting is niet inzichtelijk gemaakt of wordt voorzien in een regionale behoefte. Ook is niet aangegeven of herstructurering, transformatie of anderszins binnen het bestaande stedelijke gebied hierin kan voorzien en in hoeverre nabij het Amstelstationsgebied behoefte bestaat aan extra kantoren. Appellant voert daartoe aan dat weliswaar uit het rapport "Snoeien om te kunnen bloeien" van 23 juni 2011 (hierna: het rapport Uitvoeringsstrategie) volgt dat het planaanbod van kantoren nabij het Amstelstation destijds maximaal 7.800 m² was, maar dat uit het monitoringrapport van de Uitvoeringsstrategie van juli 2012 (hierna: Monitor Uitvoeringsstrategie) volgt dat de uitbreidingsvraag voor het derde jaar op rij negatief is geweest. Verder heeft de deelraad de bestaande leegstand van kantoren in het plangebied en de notitie "Kantorenmarkt in historisch en toekomstig perspectief" van 29 juni 2012 van het Centraal PlanBureau (hierna: CPB) onvoldoende bij de vaststelling van het plan betrokken. Uit deze notitie volgt dat de werkgelegenheid en het kantoorgebruik per werkende zullen dalen.

De deelraad betoogt dat hij heeft voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.1.6 lid 2 Bro. Hiertoe voert hij aan dat in het rapport Uitvoeringsstrategie het Amstelstation is aangewezen als groeigebied voor kantoren binnen de gemeente Amsterdam. Aan dat rapport ligt een behoeftestudie van 18 oktober 2010 (hierna: rapport Behoefteraming MRA) ten grondslag. Hieruit zou volgen dat er een tekort is aan planaanbod op knooppuntlocaties, zoals het Amstelstation. De deelraad heeft het kantoorvloeroppervlak in het plangebied verminderd met 60%. Daartoe is de deelraad overgegaan vanwege de huidige marktontwikkelingen en het rapport "Voortgangsrapportage Aanpak leegstand kantoren" van 20 oktober 2011. De deelraad meent dat het stationsgebied, in vergelijking met andere kantoorgebieden in de stad, een goede marktpotentie heeft vanwege de goede bereikbaarheid en de aanwezige voorzieningen. Volgens de deelraad kan in de toekomst de vraag naar kantoorruimte weer toenemen, al dan niet als gevolg van maatregelen om leegstand elders terug te brengen.

Over de overige functies binnen de bestemming “Gemengd-Uit twerken (GD-U)” stelt de deelraad dat het bestemmingsplan voldoet aan de transformatie-opgave uit de "Structuurvisie Amsterdam 2040" van 17 februari 2011 (hierna: de Structuurvisie). Na overleg met betrokken overheden is geconcludeerd dat het plan in overeenstemming is met de beleidsuitgangspunten voor kantoren, detailhandel en wonen. De behoefte aan detailhandel is getoetst aan de SER-ladder. De Commissie Winkelplanning heeft positief geadviseerd en aangegeven dat er ruimte is voor ongeveer 4.000 m² winkelvloeroppervlak. Winkels in het stationsgebied zullen volgens de deelraad naast de bewoners ook andere doelgroepen aantrekken.

Overwegingen van de bestuursrechter
Behoefte kantoorruimte
Ingevolge artikel 3.1.6 lid 2 Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie en anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.

Ingevolge artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder h Bro wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: “bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.” Ingevolge artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder i Bro wordt onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: “ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.”

Door Buck Consultants International is in opdracht van het Platform Bedrijven Kantoren Metropoolregio Amsterdam (hierna: Plabeka) een kwantitatieve raming gemaakt van onder meer de behoefte aan kantoren binnen de metropoolregio Amsterdam, die zich uitstrekt van IJmuiden tot Lelystad en van Purmerend tot Haarlemmermeer. Het Plabeka is een samenwerkingsverband van een aantal gemeenten, de provincies Noord-Holland en Flevoland en de stadsregio Amsterdam. In het rapport Behoefteraming MRA van Buck Consultants staat dat in Amsterdam een fors overaanbod van kantoren bestaat en dat in de periode 2010-2040 een tekort bestaat aan kantoren op knooppuntlocaties.

Vervolgens is voor het Plabeka op grond van deze behoefteraming het genoemde rapport Uitvoeringsstrategie voor kantoren en bedrijven opgesteld. Daarin is het Amstelstation is aangewezen als knooppuntlocatie en groeigebied voor kantoren voor meer dan 20.000 m², waarbij het accent ligt op uitbreiding. Het planaanbod voor het Amstelstation is 7.300 m² voor de periode 2010-2020 en nog eens 14.000 m² voor de periode 2020-2030.

In de Kantorenstrategie Amsterdam wordt het Amstelstation aangewezen als een knooppuntlocatie voor in totaal 19.800 m² onder verwijzing naar het rapport Uitvoeringsstrategie. In de plantoelichting staat dat uit de beleidslijnen van de Kantorenstrategie volgt dat er slechts beperkt ruimte bestaat voor nieuwbouw van kantoren in Amsterdam. Het bestemmingsplan voorziet in maximaal 7.300 m² extra kantoorvloeroppervlak in het Amstelstationsgebied en past daarmee in het programma van het Plabeka en de Kantorenstrategie, aldus de plantoelichting.

Het plan voorziet in de realisering van vier torens ten behoeve van onder meer de functies kantoor, wonen, detailhandel en horeca. Daarmee voorziet het plan in stedelijke ontwikkelingen als bedoeld in artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder i Bro. Uit het rapport Behoefteraming volgt dat in de periode 2010-2040 een regionale behoefte zal ontstaan aan kantoren in Amsterdam op knooppuntlocaties. De deelraad heeft toegelicht dat afstemming heeft plaatsgevonden van het kantorenbeleid tussen verschillende gemeenten, waarbij onder meer is bezien in hoeverre door transformatie, herontwikkeling en herstructurering een overaanbod aan kantoren kan worden tegengegaan. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan de rapporten Behoefteraming MRA en Uitvoeringsstrategie van belang zijnde gebreken kleven of dat ze van belang zijnde leemten in kennis vertonen. De deelraad mocht zich bij de vaststelling van het bestemmingsplan dan ook op deze rapporten baseren.

Appellante heeft betoogd dat de rapporten Behoefteraming MRA en Uitvoeringsstrategie onvoldoende actueel zijn, omdat uit de Monitor Uitvoeringsstrategie volgt dat de uitbreidingsvraag drie jaar op rij negatief was. Hierover overweegt de Afdeling dat de conclusie uit het rapport Monitor Uitvoeringsstrategie geldt voor de algehele MRA en niet is toegespitst op de situatie in het Amstelstationsgebied. Dit geldt ook voor de notitie "Kantorenmarkt in historisch en toekomstig perspectief" van het CPB over de nationale kantorenmarkt.

Voor zover appellante betoogt dat de deelraad de bestaande leegstand onvoldoende heeft afgewogen, overweegt de Afdeling het volgende. Het ontwerpplan voorzag oorspronkelijk in een minimum van 16.500 m² bvo voor kantoorruimte. De deelraad heeft te kennen gegeven dat naar aanleiding van het rapport "Voortgangsrapportage aanpak leegstand kantoren Amsterdam" het vloeroppervlak is verlaagd met 60% tot maximaal 7.300 m² bvo. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de deelraad met deze verlaging onvoldoende rekening heeft gehouden met gewijzigde economische omstandigheden.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van het standpunt van de deelraad dat 7.300 m² aan extra kantoorvloeroppervlak bij het Amstelstation voor de periode 2010-2020 voorziet in de leniging van een actuele regionale behoefte op een knooppuntlocatie, die op een niet-knooppuntlocatie in bestaand stedelijk gebied kan worden gelenigd.

De deelraad heeft weliswaar de actuele regionale behoefte aan extra kantoorvloeroppervlak binnen bestaand stedelijk gebied inzichtelijk gemaakt, maar dit niet in de plantoelichting verantwoord. Daarom is niet voldaan aan artikel 3.1.6 lid 2, onder a en b Bro.

Behoefte overige functies
In de plantoelichting staat dat de centrale ambitie van de Structuurvisie is dat Amsterdam zich verder ontwikkelt als kernstad van een internationaal concurrerende, duurzame, Europese Metropool. Intensivering van het grondgebruik in de stad biedt aan tal van mensen woon- en werkruimte. Dit leidt volgens de plantoelichting tot een extra draagvlak voor andere voorzieningen. Uit de Structuurvisie volgt dat in het kader van de ontwikkelingsstrategie Amstel - AMC visievorming plaatsvindt voor woningbouw en functiemenging.
In de plantoelichting staat verder dat de regionale Woonvisie het beleidskader is voor huisvesting in zestien gemeenten van de stadsregio. Uit deze Woonvisie volgt de opgave tot het bouwen van voldoende woningen. De ontwikkeling van het Amstelstation levert daaraan een bijdrage, aldus de plantoelichting.

Het bestemmingsplan voorziet in de functies wonen, consumentverzorgende dienstverlening, horeca, sport- en culturele voorzieningen. Deze functies zijn aan te merken als stedelijke ontwikkelingen als bedoeld in artikel 1.1.1 lid 1, aanhef en onder i Bro. Dit betekent dat ingevolge artikel 3.1.6 lid 2 Bro de actuele regionale behoefte aan deze ontwikkelingen in de plantoelichting inzichtelijk moet zijn gemaakt. De deelraad heeft ter onderbouwing van deze behoefte gewezen op gemeentelijke en regionale beleidsdoelen en op de wens om het Amstelstation, als derde treinstation van Amsterdam, te ontwikkelen. Verder heeft de deelraad gesteld dat de behoefte aan de functies voor wonen, consumentverzorgende dienstverlening, horeca en sport- en culturele voorzieningen is getoetst aan de SER-ladder. De deelraad heeft evenwel niet met concrete gegevens inzichtelijk gemaakt in hoeverre wordt voorzien in de leniging van een actuele regionale behoefte. Het lag op de weg van de deelraad om deze behoefte concreet te onderbouwen. Ook in de plantoelichting is niet inzichtelijk gemaakt of hiermee in die behoefte wordt voorzien.

Voor zover de deelraad betoogt dat met de genoemde functies wordt voorzien in een behoefte veroorzaakt door de overige binnen het plangebied noodzakelijk geachte ontwikkelingen, overweegt de Afdeling het volgende. Het bestemmingsplan voorziet ter plaatse van Blok A in minimaal 4.500 m² voor de functies wonen en minimaal 1.000 m² aan de functies consumentverzorgende dienstverlening, horeca, sport- en culturele voorzieningen tezamen. Voor de functie kantoor is voor Blok A geen minimum bvo opgenomen. Nu ter plaatse van Blok A het bvo ingevolge de planregels maximaal 13.050 m² mag bedragen, brengt een maximale planologische invulling met zich dat kan worden voorzien in maximaal 8.550 m² ten behoeve van de functies consumentverzorgende dienstverlening, horeca, sport- en culturele voorzieningen. Gelet hierop wordt naar het oordeel van de Afdeling met de functies consumentverzorgende dienstverlening, horeca, sport- en culturele voorzieningen niet voorzien in een behoefte (louter) veroorzaakt door de overige door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte ontwikkelingen. Het inzichtelijk maken van de actuele regionale behoefte op grond van artikel 3.1.6 lid 2 Bro had niet achterwege mogen worden gelaten. Het bestemmingsplan is onzorgvuldig voorbereid en niet is voldaan aan artikel 3.1.6 lid 2, aanhef en onder a en b van het Bro.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep deels niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen een bepaalde planregel en het besluit tot het niet vaststellen van een exploitatieplan. Voor het overige verklaart de Afdeling het beroep gegrond.