ECLI:NL:RVS:2013:2312

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• In de voortoets en in het plan-MER moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, waaronder wijzigingsbevoegdheden.
• Het feit dat de alternatieven in een plan-MER qua effecten weinig van elkaar verschillen, maakt niet dat het plan-MER onzorgvuldig is.

Casus

Op 19 september 2011 heeft de gemeenteraad van Cuijk het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” vastgesteld. Het plan voorziet in een planologische regeling voor het buitengebied van de gemeente Cuijk.

Een appellante betoogt dat de raad bij het vaststellen van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met de negatieve gevolgen van de uitbreidingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen die de wijzigingsbevoegdheden bieden. Zij voert aan dat bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt en dat het milieueffectrapport gebrekkig is, nu de effecten van de uitbreidingsmogelijkheden voor intensieve veehouderij hierin zijn onderschat. Ook is in het plan niet verzekerd dat de maatregelen ter voorkoming van een verhoging van de stikstofdepositie zullen worden getroffen. Tenslotte zou het plan-MER gebrekkig zijn, omdat de alternatieven en scenario’s onvoldoende zijn onderbouwd en nauwelijks van elkaar verschillen.

De raad stelt dat wel een plan-MER is opgesteld, maar geen passende beoordeling, nu uit de voortoets is gebleken dat het niet te verwachten was dat de uitbreidingsmogelijkheden significante effecten op Natura 2000-gebieden zullen hebben.

NB De Commissie m.e.r. heeft over het MER geadviseerd onder projectnummer 2480 en essentiële tekortkomingen geconstateerd in zowel het MER als de voortoets. Hierdoor ontbreekt informatie om het milieubelang volwaardig te kunnen meewegen in het besluit. Eén van de tekortkomingen is: het MER beschrijft niet de (maximale) groeimogelijkheden van onder andere intensieve veehouderijbedrijven die het nieuwe bestemmingsplan biedt. Ook worden relevante onderdelen van het plan niet volledig beschreven. Zo ontbreken bijvoorbeeld de gegevens over ligging en bedrijfsomvang van de bestaande en in de toekomst groeiende veehouderijen.
Uit het MER blijkt dat de maximale groeimogelijkheden van het plan kunnen leiden tot uitbreiding van veehouderijen. Dit kan leiden tot meer verkeer, een grotere geur- en fijnstofbelasting en tot een toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige natuurgebieden. In en in de omgeving van het plan bevinden zich Natura 2000- en een groot aantal EHS-gebieden. De grotere stikstofdepositie door dit plan kan negatieve effecten hebben op deze gebieden.

De Commissie is van oordeel dat door het ontbreken van informatie in de voortoets niet bij voorbaat is uit te sluiten dat er significant negatieve gevolgen op Natura 2000-gebieden optreden. Dit zou betekenen dat een passende beoordeling nodig is. Deze moet ook deel uitmaken van het plan-MER.

Overwegingen van de bestuursrechter
In de voortoets staat dat veel ontwikkelingen die het plan rechtstreeks mogelijk maakt, naar verwachting geen negatief effect zullen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Bij de toepassing van de ontheffingsbevoegdheid om een verandering van bedrijfsactiviteit toe te staan, zal per afzonderlijk geval beoordeeld worden of er (significant) negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied zijn. Op basis van deze voortoets heeft de raad besloten geen passende beoordeling te maken. In het plan-MER wordt verwezen naar de voortoets en is aangesloten bij de conclusie dat een passende beoordeling niet nodig is.

De Commissie m.e.r. heeft geadviseerd in aanvulling op het plan-MER de maximale mogelijkheden van het plan inclusief wijzigingsbevoegdheden en de effecten daarvan te beschrijven. Naar aanleiding hiervan is de "Subparagraaf plan-MER" van 11 juli 2011 opgesteld. Hierin staat dat de maximale groeimogelijkheden van de 43 intensieve veehouderijen zijn beperkt als gevolg van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 en dat de uitbreidingsmogelijkheden daarop zijn afgestemd.

De “Subparagraaf plan-MER” behelst aanvullend onderzoek naar de mogelijke effecten van de wijzigingsbevoegdheden voor intensieve veehouderijen op de Natura 2000-gebieden. Daarbij is ervan uitgegaan dat in het plangebied geen landbouwontwikkelingsgebieden voorkomen en dat alleen een zeer beperkt aantal intensieve veehouderijen op duurzame locaties in verwevingsgebieden uitbreiden. Bij de vaststelling is het plan evenwel gewijzigd en zijn landbouwontwikkelingsgebieden opgenomen. Het plan voorziet in wijzigingsbevoegdheden die vormverandering en vergroting van bouwvlakken van intensieve veehouderijen in landbouwontwikkelingsgebieden mogelijk maken. Hiermee is bij de voortoets en het plan-MER geen rekening gehouden.

Tijdens de zitting heeft de raad erkend dat de mogelijke gevolgen van de wijzigingsbevoegdheden onvoldoende in kaart zijn gebracht. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich niet op het standpunt mocht stellen dat de uitbreidingsmogelijkheden geen significante effecten op Natura 2000-gebieden zullen hebben. Ook had de raad niet mogen stellen dat volstaan kan worden met een plan-MER, zonder passende beoordeling. Verder is de raad er ten onrechte van uitgegaan dat de gevolgen van de maximale planologische mogelijkheden van het plan voldoende waren onderzocht.

In het plan-MER zijn verschillende alternatieven beschreven, te weten het basisalternatief met twee varianten en het zoneringsalternatief met twee varianten. De enkele stelling van appellante dat de alternatieven in effect weinig van elkaar verschillen, maakt niet reeds dat het plan-MER in zoverre onzorgvuldig is.

Uitspraak
Tegen het vaststellingsbesluit zijn meerdere beroepen ingesteld. De Afdeling verklaart een deel van de beroepen niet-ontvankelijk en een deel gedeeltelijk gegrond. Het vaststellingsbesluit wordt op onderdelen vernietigd. Voorts wordt de raad opgedragen om binnen 36 maanden na verzending van deze uitspraak en met inachtneming ervan een nieuw besluit te nemen. Ook wordt voor onderdelen van het bestemmingsplan een voorlopige voorziening getroffen.