ECLI:NL:RVS:2013:697

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan, inclusief wijzigingsmogelijkheden en afwijkingsmogelijkheden, moeten in een passende beoordeling en in een plan-MER worden beschouwd.
• Ook voor een conserverend plan kan een passende beoordeling (en dus een MER) nodig zijn. De gevolgen van de onbenutte planologische mogelijkheden uit een vorig bestemmingsplan die zijn gehandhaafd in een nieuw bestemmingsplan, moeten in de passende beoordeling worden onderzocht.
• De voorwaarde dat bij de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid dit aanvaardbaar moet zijn vanuit milieuoogpunt, ontslaat niet van de plicht tot onderzoek en de toets aan artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998 bij opname van deze wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan.
• De stelling dat het bestemmingsplan in de praktijk niet tot onaanvaardbare situaties leidt omdat bij individuele initiatieven de omgevingsvergunning moet worden getoetst aan de Natuurbeschermingswet 1998, ontslaat niet van de plicht tot onderzoek en de toets aan artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998 van het bestemmingsplan.

Casus

Op 29 juni 2011 heeft de gemeenteraad van Oisterwijk het bestemmingsplan “Buitengebied 2010” vastgesteld.

Enkele appellanten komen op tegen de vaststelling van de plandelen met de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie - 1" ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak". Zij voeren aan dat de gemeenteraad ten onrechte geen deugdelijke passende beoordeling in het plan-MER heeft opgenomen. Daartoe voeren zij aan dat de in deze plandelen opgenomen vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven significant negatieve gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden in de omgeving door een toename van de stikstofdepositie en dat dit niet is onderzocht. Zij wijzen er daarbij op dat:

• een aantal agrarische bedrijven binnen het bestaande bouwvlak nog bouwmogelijkheden heeft;
• het plan de uitbreiding van bouwvlakken mogelijk maakt door middel van wijzigingsbevoegdheden;
• het plan omschakeling van een grondgebonden agrarisch bedrijf naar een intensieve veehouderij mogelijk maakt, waardoor het aantal dieren kan toenemen.

De appellanten wijzen verder op:

• de mogelijkheid in het bestemmingsplan om door middel van een wijzigingsplan bouwvlakken uit te breiden ten behoeve van teeltondersteunende voorzieningen. Deze voorzieningen kunnen gevolgen hebben voor de waterhuishouding en zodoende significant negatieve gevolgen hebben voor Natura 2000- gebieden. Dit is volgens hen ten onrechte niet onderzocht en meegenomen in de passende beoordeling;
• de afwijkingsbevoegdheden voor kleinschalig kamperen die in het plan zijn opgenomen voor bijna alle agrarische bedrijven, zonder daarvoor een passende beoordeling te maken. Door een toename van de recreatiedruk en het verkeer kan dit leiden tot significante negatieve effecten op de Natura 2000-gebieden;
• het feit dat de gemeenteraad de toegestane biomassa-vergistingsinstallaties niet heeft betrokken in het plan-MER en de passende beoordeling.

De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat:

• het bestemmingsplan een overwegend conserverend plan betreft. De ontwikkelmogelijkheden voor intensieve veehouderijen sluiten aan bij de reconstructieplannen Beerze-Reusel en de Meijerij. Voor die plannen is uitgebreid onderzoek verricht naar de mogelijke effecten op de Natura 2000-gebieden. Ook zijn in het kader van de landbouwontwikkelingsgebieden Stille Wille en Molenakkers scenarioberekeningen uitgevoerd om inzicht te geven in de gevolgen door toename van stikstofdepositie binnen het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse vennen. Uit die onderzoeken volgt dat specifieke maatregelen op bedrijfsniveau nodig zijn om significante negatieve effecten te voorkomen. De aard en omvang van die maatregelen leiden ertoe dat deze niet zijn voor te schrijven in een bestemmingsplan. Derhalve is een passende beoordeling op hoofdlijnen opgenomen in het plan-MER, aldus de gemeenteraad. Bovendien is voor iedere toekomstige ontwikkeling in het kader van een aanvraag voor een omgevingsvergunning een toetsing aan de Nbw 1998 nodig, waardoor volgens de gemeenteraad is gewaarborgd dat het bestemmingsplan geen significant negatieve gevolgen voor Natura 2000 gebieden heeft;
• de wijzigingsbevoegdheden ten behoeve van teeltondersteunende voorzieningen en de afwijkingsbevoegdheden voor kleinschalig kamperen geen significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden hebben. Hiervoor hoefde dan ook geen passende beoordeling te worden gemaakt;
• biomassa-vergistingsinstallaties alleen mogelijk zijn gemaakt ten behoeve van het eigen agrarische bedrijf. Deze installaties leveren als zodanig geen extra belasting voor de natuur en hinder voor de omgeving op.

Met betrekking tot het plandeel dat betrekking heeft op Sebrechtsedijk ongenummerd voeren appellanten aan dat de hiervoor (na vaststelling van het bestemmingsplan) verrichte passende beoordeling ondeugdelijk is, omdat:

• niet is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan;
• vooruitgelopen wordt op mogelijke saldering.

Appellanten wijzen daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012, zaaknr. 201010623/1/R3.

De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat uit de passende beoordeling volgt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast. Ten opzichte van de voormalige twee locaties van het agrarisch bedrijf is een afname van de stikstofdepositie te verwachten.

Overwegingen van de bestuursrechter m.b.t. het bestemmingsplan
Inhoud plan-MER
Ten behoeve van het plan is een plan-MER gemaakt. Daarin is onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor de Natura 2000-gebieden. Hiermee is beoogd om tevens een passende beoordeling op te stellen. De conclusie in het plan-MER is dat het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse vennen ernstig wordt bedreigd door verdroging, vermesting en verzuring. Hoewel de ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven in het bestemmingsplan in theorie kunnen leiden tot extra stikstof- en ammoniakdepositie, doet een dergelijke situatie zich gelet op het instrumentarium van de Nbw 1998 niet voor, aldus het plan-MER.

Niet gerealiseerde bouwmogelijkheden
Vaststaat dat binnen de agrarische bouwvlakken in het plan nog niet gerealiseerde bouwmogelijkheden bestaan. Hierdoor is een feitelijke uitbreiding van de agrarische bedrijven ter plaatse niet uitgesloten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011, zaaknr. 200906702/1/R3, bestemmingsplan "Buitengebied 2008" van Baarle-Nassau) dient de gemeenteraad de aanvaardbaarheid van een bestemmingsplan bij het vaststellen (opnieuw) te bezien, mede in relatie tot de op het moment van vaststelling geldende regelgeving. Dat deze bouwvlakken voor agrarische bedrijven overeenkomen met de bouwvlakken in het voorheen geldende plan, betekent niet dat daarvoor geen passende beoordeling nodig is. De gemeenteraad heeft de mogelijke gevolgen van de uitbreidingsmogelijkheden niet in de passende beoordeling onderzocht. Uit het plan-MER volgt dat in het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse vennen elke toename van de stikstof- en ammoniakdepositie reeds kan leiden tot een significant negatief effect. De gemeenteraad heeft ten onrechte de gevolgen van de onbenutte mogelijkheden en de uitbreidingsmogelijkheden uit het vorige bestemmingsplan niet onderzocht en inzichtelijk gemaakt in de passende beoordeling. Datzelfde geldt voor mogelijke maatregelen en beperkingen.

Toepassing wijzigingsbevoegdheden
Op de bestreden plandelen zijn wijzigingsbevoegdheden van toepassing voor een vergroting van het bouwvlak van agrarische bedrijven en voor de omschakeling van een grondgebonden agrarisch bedrijf naar een intensieve veehouderij. De toepassing van deze wijzigingsbevoegdheden is in het plan niet begrensd. Nu met de uitbreiding van een bouwvlak en de omschakeling naar een intensieve veehouderij de veestapel en de stikstof- en ammoniakdepositie kan toenemen, kunnen die wijzigingsbevoegdheden leiden tot significant negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse vennen. Dit staat ook in een door de gemeenteraad overgelegd memo van RBOI. De gemeenteraad heeft de mogelijke effecten van deze wijzigingsbevoegdheden niet in de passende beoordeling meegenomen of onderzocht.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 september 2011, zaaknr. 200907076/1/R3, bestemmingsplan “Buitengebied” van Haaren) moet in de passende beoordeling uit worden gegaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan.
Die verplichting hangt mede samen met het uitgangspunt dat opname van een wijzigingsbevoegdheid inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel als in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht.

Volgens de gemeenteraad is in de periode van 2000 tot 2011 binnen de gemeente een afname van het aantal agrarische bedrijven en een daling van het aantal stuks rundvee, varkens en leghennen te zien. Dit leidt volgens de Afdeling echter niet tot het oordeel dat de gemeenteraad zonder meer van een toekomstige afname van het veebestand heeft kunnen uitgaan.

De omstandigheid dat voor een aantal wijzigingsbevoegdheden als voorwaarde is opgenomen dat toepassing daarvan aanvaardbaar dient te zijn vanuit milieuoogpunt, maakt niet dat de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan de mogelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet hoeft te beoordelen.

Voor zover de gemeenteraad stelt dat het bestemmingsplan in de praktijk niet tot onaanvaardbare situaties leidt, omdat individuele initiatieven bij het verlenen van de omgevingsvergunning dienen te worden getoetst aan de Nbw 1998, overweegt de Afdeling het volgende: dit gegeven ontslaat de gemeenteraad niet van de verplichting om bij de vaststelling van het plan te beoordelen of het plan in overeenstemming is met artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998. Dit heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 5 december 2012, zaaknr. 201109053/1/R2, bestemmingsplan “Buitengebied Zelhem” van Bronckhorst).

De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat, gelet op de beoordelingen en berekeningen over uitbreidingen die zijn gemaakt in het kader van de reconstructieplannen die gelden voor het plangebied en voor de twee landbouwontwikkelingsgebieden Stille Wille en Molenakkers, geen nieuwe passende beoordeling behoeft te worden verricht. Dit standpunt kan volgens de Afdeling niet worden gevolgd. Daartoe is van belang dat de landbouwontwikkelingsgebieden niet het hele plangebied bestrijken, maar slechts delen daarvan. Verder is niet gebleken dat de in de bedoelde onderzoeken gebruikte scenario's aansluiten bij de maximale mogelijkheden van dit plan en nog actueel zijn. Daarbij wordt opgemerkt dat de onderzoeken in het kader van reconstructieplannen in het algemeen globaler van aard zijn dan het onderzoek dat in het kader van een bestemmingsplan op grond van artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998 mag worden verwacht.

Wijzigingsbevoegdheid grootschalige teeltondersteunende voorzieningen
Het bestemmingsplan voorziet verder in de mogelijkheid om bij wijzigingsplan een bouwvlak binnen de bestemming "Agrarisch" te vergroten tot 2 ha voor stellingen en permanente overkappingsconstructies en tot 4 ha voor lage, permanente teeltondersteunende voorzieningen (zoals containervelden). Een bouwvlak binnen de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuur - 1" kan worden vergroot tot 1,5 ha. Kassen, permanente tunnels of boogkassen zijn in beide gevallen uitgesloten.

De gemeenteraad is in het plan-MER en de nadere memo van RBOI niet ingegaan op de mogelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Ter zitting heeft de gemeenteraad erkend dat geen onderzoek is verricht naar de gevolgen van deze mogelijke grootschalige teeltondersteunende voorzieningen op de waterhuishouding in het gebied. Uit het plan-MER volgt dat het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Kampina en Oisterwijkse vennen, dat deels in het plangebied ligt, onder meer ernstig wordt bedreigd door verdroging. De Afdeling komt tot het oordeel dat de gemeenteraad niet inzichtelijk heeft gemaakt of het bestemmingsplan in zoverre in overeenstemming is met artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998.

Afwijkingsmogelijkheid kleinschalig kamperen
Uit de planregels volgt dat door verlening van een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het plan voor het toestaan van kleinschalig kamperen tot 15 standplaatsen bij alle agrarische bouwvlakken, met uitzondering van die met de aanduiding "reconstructiewetzone - landbouwontwikkelingsgebied 1". Het toestaan van 25 standplaatsen is ingevolge de planregels toegestaan bij agrarische bouwvlakken met de aanduiding "wro-zone-wijzigingsgebied 6" of "wro-zone-wijzigingsgebied 6.1". Uit het deskundigenbericht volgt dat deze afwijkingsmogelijkheid, gelet op het aantal agrarische bedrijven binnen het plangebied, een aanzienlijke toename van het aantal recreanten mee zou kunnen brengen. Het is niet uitgesloten dat dit significant negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden in de directe omgeving.

De voorwaarde die aan de afwijkingsbevoegdheid is verbonden dat de standplaatsen milieuhygiënisch inpasbaar moeten zijn, maakt niet dat de gemeenteraad de mogelijke gevolgen van de afwijkingsmogelijkheid niet reeds bij het bestemmingsplan behoeft te onderzoeken.

Voor zover de gemeenteraad er op wijst dat slechts in een beperkt gebied kan worden afgeweken ten behoeve van 25 standplaatsen, leidt dat niet tot een ander oordeel. Immers, dit doet niet af aan de mogelijkheid om in ieder geval bij alle agrarische bedrijven, met uitzondering van de landbouwontwikkelingsgebieden, 15 standplaatsen toe te staan. Verder liggen de gebieden waar 25 standplaatsen mogelijk zijn gemaakt in de directe nabijheid van het Natura 2000-gebied. Dit vergroot de kans op significant negatieve gevolgen. De gemeenteraad heeft gesteld dat slechts beperkt gebruik zal worden gemaakt van deze afwijkingsbevoegdheid, waardoor geen significant negatieve gevolgen te verwachten zijn. De Afdeling overweegt dat dit niet verder is onderbouwd of is vastgelegd in het bestemmingsplan. De Afdeling komt tot het oordeel dat de gemeenteraad niet inzichtelijk heeft gemaakt of het bestemmingsplan in zoverre in overeenstemming is met artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998.

Biomassa-vergistingsinstallaties
De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, gelet op de planregels, vergistingsinstallaties slechts mogelijk zijn gemaakt voor het eigen gebruik. De gemeenteraad heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in dat geval een ondergeschikt onderdeel van de agrarische bedrijfsvoering betreft dat niet afzonderlijk behoeft te worden onderzocht. Niet is aannemelijk gemaakt dat deze installaties in verhouding tot het agrarische gebruik als zodanig significante negatieve effecten kunnen hebben op de Natura 2000-gebieden. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het deskundigenbericht staat dat kan worden betwijfeld of dergelijke installaties meer ammoniak uitstoten dan de ammoniak die reeds vrijkomt voordat de mest wordt opgeslagen.

Conclusie
De Afdeling ziet aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden - Landschap, natuur en cultuurhistorie - 1" ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", en diverse artikelen uit de planregels, is genomen in strijd met artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998. Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de betreffende plandelen.

Sebrechtsedijk ongenummerd
De Afdeling ziet ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Agrarisch" en de aanduiding "bouwvlak" aan de Sebrechtsedijk ongenummerd aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. Aanleiding daarvoor is dat de gemeenteraad een passende beoordeling en een nadere onderbouwing heeft overlegd. De hier aan de orde zijnde bestemming voorziet in een grondgebonden agrarisch bedrijf.

De Afdeling stelt vast dat de passende beoordeling uitsluitend ziet op de bestemming voor een grondgebonden agrarisch bedrijf en niet op de gevolgen van een bouwvlakvergroting of omschakeling naar intensieve veehouderij na toepassing van de wijzigingsbevoegdheden in de planregels. Gelet daarop heeft het onderzoek naar de mogelijkheid van instandlating van de rechtsgevolgen geen betrekking op die wijzigingsbevoegdheden voor dit perceel.

Aan de Sebrechtsedijk ongenummerd is een nieuw agrarisch bouwvlak toegekend ten behoeve van een te verplaatsen agrarisch bedrijf. De twee huidige locaties van het agrarisch bedrijf van de initiatiefnemer hebben in het plan een woonbestemming gekregen.

In de passende beoordeling is ingegaan op de gevolgen van deze ontwikkeling voor de Natura 2000-gebieden. Wat betreft het nieuwe bouwvlak aan de Sebrechtsedijk is daarbij uitgegaan van de maximale invulling aan de hand van de omvang van het bouwvlak en een invulling als grondgebonden veehouderij. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat ondanks de beperkte omvang van het bouwvlak van grotere dieraantallen had moeten worden uitgegaan. Ingevolge milieuwetgeving zouden weliswaar meer dieren mogelijk zijn, maar aannemelijk is gemaakt dat daarvoor geen ruimte bestaat. De gemeenteraad mocht zich op het standpunt stellen dat in de passende beoordeling van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan is uitgegaan.

In de passende beoordeling zijn de milieugevolgen op het gebied van stikstof op grond van de thans geldende milieuvergunningen voor de twee agrarische bedrijven aan de Heuvelstraat 11 en Heikant 8 afgezet tegen de te verwachten maximale stikstofdepositie van het nieuwe agrarische bedrijf aan de Sebrechtsedijk op de relevante Natura 2000-gebieden. De conclusie is dat de nieuwe situatie een lagere stikstofdepositie oplevert, waardoor geen effecten op Natura 2000-gebieden zullen optreden. De gemeenteraad heeft de twee beëindigingen daarom als mitigerende maatregel aangemerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 mei 2008, zaaknr. 200604924/1, bestemmingsplan “De Zuiderklip” van Drimmelen) kunnen mitigerende maatregelen worden betrokken bij de passende beoordeling op basis van artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998. Er zijn in de passende beoordeling geen zodanige fouten of onjuistheden in de berekeningen, dat de gemeenteraad daarvan niet uit mocht gaan.

Voor zover appellanten betogen dat de beëindiging aan de Heikant 8 ten onrechte is meegenomen, nu daar feitelijk geen dieren meer werden gehouden, faalt dit betoog. Immers, dat gebruik had gelet op de voorheen geldende bestemming en de geldende milieuvergunning op elk moment weer kunnen worden hervat.

In de door appellanten genoemde uitspraak ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de beëindigingen niet als mitigerende maatregelen konden worden meegenomen. Anders dan in die zaak vindt in dit geval geen saldering plaats door een onttrekking aan de provinciale depositiebank, maar saldering binnen bij de initiatiefnemer in eigendom zijnde locaties.

Ter zitting is toegelicht dat het agrarisch gebruik aan de Heikant 8 al bijna volledig is beëindigd. Tussen de gemeente en initiatiefnemer is overeengekomen dat het agrarisch bedrijf aan de Heuvelstraat 11 zal worden beëindigd. De milieuvergunning zal worden ingetrokken indien de nieuwe locatie in gebruik wordt genomen. Gelet daarop en nu de huidige agrarische percelen in het bestemmingsplan een woonbestemming hebben gekregen die bedrijfsmatig agrarisch gebruik niet langer toestaat, bestaat een zodanige samenhang tussen het opheffen van de twee huidige locaties en het oprichten van de nieuwe locatie dat de gemeenteraad die beëindigingen heeft mogen aanmerken als mitigerende maatregel.

Voor wat betreft het plandeel aan de Sebrechtsedijk ongenummerd voldaan is aan artikel 19j lid 2 en lid 3 Natuurbeschermingswet 1998.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen van de appellanten (deels) niet-ontvankelijk, (deels) gegrond en voor het overige ongegrond. De Afdeling vernietigt bepaalde planonderdelen en draagt de gemeenteraad op om ten aanzien van die planonderdelen een nieuw besluit te nemen.