ECLI:NL:RVS:2014:170

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het is toegestaan om in de bestemmingsplanregels de maximale capaciteit van een biomassaenergiecentrale op te nemen.
• De oprichting van een biomassaenergiecentrale wordt begrepen onder categorie C-18.4 van het Besluit m.e.r.
• Categorie D-18.7 ziet niet de oprichting van een nieuwe biomassaenergiecentrale, maar alleen op de wijziging of uitbreiding van een bestaande installatie.
• Als een nieuwe biomassaenergiecentrale onder de drempel van C-18.4 blijft, dan bestaat er voor het vast te stellen bestemmingsplan een vergewisplicht of er toch een plan-MER moet worden gemaakt. Daarbij kan van een bestaande project-m.e.r.-beoordeling gebruik worden gemaakt.
• Een bestemmingsplan dat voorziet in de oprichting van een biomassaenergiecentrale voor een kartonfabriek, voorziet niet in een activiteit als bedoeld in categorie C-20.2. Ook niet als de centrale en de fabriek voor het verlenen van een omgevingsvergunning kunnen worden aangemerkt als één inrichting.

Casus

De gemeenteraad van Hoogezand-Sappemeer heeft het bestemmingsplan “Eska Power” vastgesteld. Daarin is de oprichting van een rejectvergassingsinstallatie voor de kartonfabriek van Eska Power mogelijk. Rejecten zijn niet-gevaarlijke afvalstoffen die bestaan uit reststoffen van het karton- en papierfabricageproces. Via vergassing en verbranding kunnen de rejecten warmte leveren in de vorm van stoom.

Een aantal appellanten voert aan dat ten onrechte geen m.e.r.-beoordeling is gemaakt en ten onrechte geen plan-MER is opgesteld. Daartoe wordt gewezen op categorie C-18.4 en categorie C-20.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. In categorie C-18.4 is als activiteit aangewezen de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de verbranding of de chemische behandeling van meer dan 100 ton niet-gevaarlijke afvalstoffen per dag. In categorie C-20.2 is dat de oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie bestemd voor het vervaardigen van meer dan 200 ton papier of karton per dag.

De gemeenteraad stelt dat voor het bestemmingsplan geen plan-MER hoefde te worden opgesteld. De maximale capaciteit van de vergassingsinstallatie is in het bestemmingsplan begrensd tot 84 ton per dag. Daarmee wordt de drempel van 100 ton van C-18.4 niet overschreden en is die categorie niet van toepassing. De vergassingsinstallatie valt volgens de gemeenteraad evenmin onder categorie D-18.7. In deze categorie gaat het om de wijziging of uitbreiding van een dergelijke installatie met een capaciteit van minimaal 50 ton per dag. In dit geval is er geen sprake van de wijziging of de uitbreiding, maar van een nieuwe installatie. Tot slot vindt de gemeenteraad dat C-20.2 toepassing mist. De rejectvergassingsinstallatie zelf ziet immers niet op de vervaardiging van papier of karton.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling beschouwt de rejectvergassingsinstallatie als een installatie bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in C-18.4. Ze kent geen betekenis toe aan het feit dat de verbranding van rejecten een vorm van nuttige toepassing is en geen verwijderingshandeling. Dat is geheel in lijn met het oordeel van de Rechtbank Noord-Nederland 14 januari 2014, ASS AWB 12/451.

Nu C-18.4 betrekking heeft op gevallen met een capaciteit van meer dan 100 ton per dag en in het bestemmingsplan een lagere capaciteit wordt toegestaan, bestond er volgens de Afdeling in zoverre voor dit plan geen plicht tot het opstellen van een MER.

Voor zover is aangevoerd dat een MER had moeten worden opgesteld omdat het plan voorziet in een activiteit als bedoeld in C-20.2, overweegt de Afdeling dat niet is voorzien in oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie bestemd voor het vervaardigen van papier of karton. Dat de rejectvergassingsinstallatie en de kartonfabriek voor het verlenen van een omgevingsvergunning kunnen worden aangemerkt als één inrichting doet daaraan niet af, nu uitsluitend een rejectvergassingsinstallatie wordt mogelijk gemaakt en niet de wijziging van de bestemming van de kartonfabriek. Gelet hierop was de gemeenteraad in zoverre niet gehouden een plan-MER op te stellen.
 
Aangezien het plan voorziet in de oprichting en niet in de wijziging of uitbreiding van een installatie, valt de activiteit niet onder categorie D-18.7. Ook daarom bestond er geen verplichting te beoordelen of een MER diende te worden gemaakt.
 
De Afdeling overweegt vervolgens dat de “bedoelde drempels indicatieve waarden zijn”. De gemeenteraad moest zich daarom ervan hebben vergewist “of het plan ook beneden de drempel geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben” en had dit moeten motiveren. De gemeenteraad verwijst hiervoor naar de project-m.e.r.-beoordeling die voor de omgevingsvergunning van de vergassingsinstallatie is uitgevoerd. Daaruit volgt dat voor deze ontwikkeling geen alternatieven zijn en dat die ontwikkeling niet leidt tot significante negatieve effecten op de omgeving.
 
Appellanten hebben volgens de Afdeling geen feiten of omstandigheden aangevoerd die twijfel oproepen over het standpunt van de gemeenteraad dat gelet op de selectiecriteria uit bijlage III van de m.e.r.-richtlijn de nieuwe ontwikkeling geen belangrijke nadelige gevolgen zal hebben voor het milieu. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nadelige gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten.

NB De Afdeling overweegt dat de drempels indicatief zijn. Deze passage roept vragen op. Uit artikel 2 lid 5 Besluit m.e.r. volgt dat de drempelwaarden in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. indicatief zijn. De drempelwaarden in onderdeel C van die bijlage zijn evenwel absoluut. Toch lijkt de Afdeling te doelen op C-18.4. De rejectvergassingsinstallatie is immers een activiteit die past binnen de omschrijving van de activiteit in kolom 1 van C-18.4. Daarentegen is het geen activiteit – zo zegt de Afdeling zelf – als bedoeld in kolom 1 van D-18.7, waardoor de drempelwaarde in kolom 2 niet in beeld komt. Hoe dan ook, kennelijk acht de Afdeling het in strijd met de m.e.r.-richtlijn indien de oprichting van een biomassaenergiecentrale met een capaciteit van minder dan 100 ton per dag niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig kan zijn. Dat lijkt niet zonder grond, aangezien in II-11b m.e.r.-richtlijn wordt gesproken over de “verwijdering van afval” zonder dat daarbij een drempel is opgenomen. Onder de term “verwijdering van afval” wordt ook de verbranding van afval als vorm van nuttige toepassing begrepen.

Uitspraak
De Afdeling concludeert afsluitend dat deze beroepsgronden van de appellanten geen doel treffen.