ECLI:NL:RVS:2014:285

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als een ander land milieueffecten van een inrichting kan ondervinden, moet van de (ontwerp)milieuvergunning ook in (dat deel van) dat land openbaar kennis worden gegeven.
• Er wordt door de bestuursrechter van uitgegaan dat de m.e.r.-richtlijn en het Verdrag van Espoo correct in de Nederlandse m.e.r.-regelgeving zijn geïmplementeerd. Wordt voldaan aan de Nederlandse m.e.r.-regelgeving, dan geldt als uitgangspunt dat ook wordt voldaan aan het Verdrag van Espoo en de m.e.r.-richtlijn. Het is aan een appellant om aan te tonen dat er geen sprake zou zijn van een correcte implementatie en wat daarvan de gevolgen zijn.
• Hoofdstuk 7 Wet milieubeheer voorziet in een regeling voor activiteiten met mogelijke grensoverschrijdende milieugevolgen. Ter uitvoering daarvan zijn bilaterale afspraken gemaakt tussen Nederland en autoriteiten van Duitsland en België. Deze afspraken zijn niet juridisch bindend.
• Zijn er geen belangrijke milieueffecten op het grondgebied van een buurland, dan hoeft geen afschrift van het (ontwerp)besluit aan de desbetreffende autoriteit in het buurland te worden verzonden.
• Voor de milieuvergunningverlening moet door de rechtstreekse werking van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn ook rekening worden gehouden met de mogelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden in het buitenland;
• Als een activiteit mogelijke significante effecten kan hebben op buitenlandse Natura 2000-gebieden, dan moet er een passende beoordeling worden gemaakt.

Casus

Bij besluit van 5 januari 2010 hebben gedeputeerde staten van Limburg aan Enci een milieuvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor klinker- en cementproductie. Ook is een revisievergunning verleend voor activiteiten in de groeve. Tegen dat besluit is door de Stichting Enci Stop (SES) en door Enci beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Bij tussenuitspraak van 29 augustus 2012, zaaknr. 201001848/1/T1/A4, heeft de Afdeling gedeputeerde staten opgedragen om een aantal gebreken te herstellen. Dit heeft op 20 november 2012 geleid tot een wijzigingsbesluit.

Ontvankelijkheid beroep Belgische gemeente Riemst; beroep m.e.r.-richtlijn en Verdrag van Espoo; geen belangrijke grensoverschrijdende milieueffecten
Uitsluitend tegen het wijzigingsbesluit is door de Belgische gemeente Riemst beroep ingesteld. Volgens gedeputeerde staten is dit beroep niet-ontvankelijk, nu de gemeente geen zienswijze over het ontwerpbesluit van 5 januari 2010 naar voren heeft gebracht en ook geen beroep tegen dat besluit heeft ingesteld.

Voor zover het beroep van de gemeente Riemst zich richt tegen het besluit van 5 januari 2010, is er volgens haar sprake van verschoonbare termijnoverschrijding (volgens artikel 6:11 Awb). Het verzuim om zienswijzen in te dienen over het ontwerp van dat besluit is ook verschoonbaar (volgens artikel 6:13 Awb) omdat de gemeente niet op de hoogte was en hoefde te zijn van de Nederlandse procedure. Verder kan haar niet worden verweten dat zij geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht en niet eerder beroep heeft ingesteld omdat het ontwerpbesluit en het besluit niet aan haar zijn toegezonden.

Volgens de gemeente Riemst had haar het ontwerpbesluit en het besluit moeten worden toegezonden. Daarbij beroept zij zich onder meer op het Verdrag van Espoo en de m.e.r.-richtlijn. Daarnaast is de gemeente van mening dat de melding dat geen effecten in Vlaanderen worden verwacht, niet in overeenstemming is met het Stappenschema grensoverschrijdende milieueffectrapportage Vlaanderen-Zuid-Nederland van december 1994 (hierna: het Stappenschema).
 
Tot slot vindt de gemeente Riemst dat door haar de startnotitie, de vergunningaanvraag en het milieueffectrapport toe te zenden, de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat ook het ontwerpbesluit en het besluit zouden worden toegezonden.

Natura 2000-gebieden België
Overweging 2.18.4 van de tussenuitspraak stelt dat het bestreden besluit een plan of project betreft als bedoeld in artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn, wat betekent dat het niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied. Daarom had moeten worden bezien of gedeputeerde staten konden uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor Belgische Natura 2000-gebieden. Gedeputeerde staten hadden de gevolgen niet onderzocht en dus niet de zekerheid verkregen dat de inrichting van Enci de natuurlijke kenmerken van deze gebieden niet zal aantasten. Door niettemin vergunning te verlenen hadden gedeputeerde staten in strijd met artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn gehandeld.
 
Enci stelt dat de Afdeling van dit bij tussenuitspraak gegeven oordeel moet terugkomen. Daartoe voert Enci aan dat:

• de buitenlandse Natura 2000-gebieden bescherming genieten onder artikel 1 onder n-3 Nbw 1998,
• de gevolgen voor deze gebieden dienen te worden betrokken bij de verlening van een Nbw-vergunning en
• inmiddels een ontwerp van een Nbw-vergunning voor Enci ter inzage ligt dat rekening houdt met de bescherming van buitenlandse Natura 2000-gebieden.

Gedeputeerde staten hebben naar aanleiding van de tussenuitspraak de gevolgen voor drie Belgische Natura 2000-gebieden onderzocht. Dat laat volgens gedeputeerde staten zien dat is uitgesloten dat Enci significante gevolgen heeft voor die gebieden. Een passende beoordeling was derhalve niet nodig. Volgens SES ondersteunt dat onderzoek die conclusie niet. Gedeputeerde staten hebben onder verwijzing naar het ontwerp van de Nbw-vergunning betoogd dat ook los van dat onderzoek significante gevolgen voor Belgische Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. De wijziging of uitbreiding van Enci leidt volgens hen niet tot een verhoging van de ammoniak-, stikstof- en zwaveldepositie in die gebieden ten opzichte van de vergunde situatie op de datum waarop artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn op de betreffende gebieden van toepassing werd.

Overwegingen van de bestuursrechter

Ontvankelijkheid beroep Belgische gemeente Riemst; beroep m.e.r.-richtlijn en Verdrag van Espoo; geen belangrijke grensoverschrijdende milieueffecten
Het beroep van de gemeente Riemst is uitsluitend gericht tegen het door gedeputeerde staten bij het wijzigingsbesluit ingenomen standpunt dat significante effecten van Enci voor Belgische Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. Dit standpunt is geen onderdeel van het wijzigingsbesluit. Het betreft uitsluitend een nader motivering van het oorspronkelijke besluit. Daartegen zijn geen rechtsmiddelen mogelijk, zodat het beroep tegen het wijzigingsbesluit niet ontvankelijk wordt verklaard.

Voor zover het beroep van de gemeente Riemst ook is gericht tegen het besluit van 5 januari 2010, is het ingesteld buiten de beroepstermijn van zes weken. Bovendien heeft de gemeente Riemst destijds geen zienswijze over het ontwerp van dat besluit naar voren gebracht.

De procedure wordt beheerst door het Nederlandse procesrecht. Wie zich in een Nederlandse procedure wenst te mengen, is dus onderworpen aan de Nederlandse procedureregels. Van hen kan worden geëist dat zij zich op de hoogte stellen van deze regels en daarnaar handelen. Onbekendheid met het Nederlandse procesrecht komt daarom voor het risico van de gemeente. Het betoog dat er sprake is van verschoonbare termijnoverschrijding en van het verschoonbaar niet indienen van zienswijzen, faalt daarom.

Verder staat vast dat het besluit van 5 januari 2010 en het ontwerp daarvan niet gelijktijdig met de bekendmaking in Nederland aan een Belgische autoriteit zijn verzonden.

De uitspraak van 15 augustus 2012 in zaaknr. 201101170/1/A4 stelt dat de artikelen 3:12 en 3:44 lid 1 aanhef onder a Awb ook gelden als buiten Nederland gevolgen van een inrichting kunnen worden ondervonden. Gedeputeerde staten waren daarom verplicht om op geschikte wijze kennis te geven van het ontwerp en vervolgens het besluit. Gedeputeerde staten hebben hieraan gevolg gegeven door kennisgevingen te doen in het Belang van Limburg en La libre Belgique. Deze dagbladen kennen een ruim verspreidingsgebied, waaronder de gemeente Riemst. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee voldaan aan vorenbedoelde artikelen.

Over het beroep op het Verdrag van Espoo overweegt de Afdeling dat zowel Nederland als de Europese Unie hierbij partij is. Omdat artikel 3 Verdrag van Espoo inhoudelijk overeenstemt met artikel 7 van de m.e.r.-richtlijn volstaat de Afdeling met toetsing aan artikel 7 m.e.r.-richtlijn, daargelaten of aan artikel 3 van het Verdrag van Espoo rechtstreekse werking toekomt. Artikel 7 lid 1 m.e.r.-richtlijn is omgezet in de artikelen 7.38a tot en met 7.38g Wm. De gemeente Riemst heeft niet gesteld dat deze implementatie onjuist is dan wel dat deze richtlijn niet volledig wordt toegepast. Een rechtstreeks beroep op artikel 7 m.e.r.-richtlijn komt de gemeente Riemst dan ook niet toe.Het Stappenschema tot slot bevat bilaterale werkafspraken ter uitvoering van juridisch bindende verplichtingen, maar deze werkafspraken zijn zelf niet juridisch bindend.

Gelet op de hiervoor aangegeven overwegingen gaat de Afdeling na of gedeputeerde staten in strijd hebben gehandeld met de hiervoor genoemde artikelen 7.38a e.v. Wm.
 
Als een voorgenomen activiteit belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu in een ander land, worden de hierover verzamelde informatie, de aanvraag, het ontwerp van het besluit en het besluit aan dat land verstrekt gelijktijdig met de bekendmaking in Nederland. Verder worden deze stukken toegezonden aan de instanties die door de bevoegde autoriteit van dat land zijn aangewezen op grond van hun specifieke verantwoordelijkheid op milieugebied. Die stukken dienen als grondslag voor het overleg met bestuursorganen in dat land over de mogelijke gevolgen en maatregelen. De minister van Infrastructuur en Milieu of het bevoegd gezag zijn verantwoordelijk voor de communicatie met dat andere land.

In haar zienswijze van 17 september 2008 over de startnotitie stelt de gemeente Riemst dat gezien de ligging van Enci het produceren van klinker en cement effecten heeft op het grondgebied van de gemeente Riemst. Ze heeft verzocht om in het MER daaraan aandacht te besteden en aan dat verzoek is gehoor gegeven.
 
Bij brief van 14 mei 2009 is aan de gemeente Riemst het MER en de aanvraag van Enci toegezonden. In deze brief is vermeld dat uit het MER blijkt dat het voornemen geen belangrijke milieueffecten op het grondgebied van België heeft. Verder wordt de gemeente verzocht om uiterlijk 1 juli 2009 te laten weten of zij de formele consultatiemogelijkheden wil benutten. Daartoe moet zij een verzoek aan de minister sturen met de onderwerpen voor die consultatie. Tot slot is vermeld dat tot en met 1 juli 2009 zienswijzen over het MER kunnen worden ingediend.
 
De gemeente Riemst heeft een zienswijze naar voren gebracht, maar gedeputeerde staten niet laten weten dat zij behoefte had aan consulatie en bij de minister daartoe geen verzoek ingediend. Gedeputeerde staten hebben dan ook geen toepassing hoeven geven aan artikel 7.38a Wm. Uit het feit dat gedeputeerde staten de startnotitie, de aanvraag om de milieuvergunning en het MER hebben toegezonden aan de gemeente Riemst kan niet worden afgeleid dat ze daarmee toepassing gaven aan verplichtingen voortvloeiend uit artikel 7.38a Wm. Ze waren dan ook niet gehouden het ontwerpbesluit en het besluit van 5 januari 2010 aan de gemeente Riemst toe te zenden.

Het beroepschrift van de gemeente Riemst is niet-ontvankelijk.

Natura 2000-gebieden België
Enci stelt dat onder Natura-2000 gebieden als bedoeld in de Nbw 1998 ook Natura 2000-gebieden buiten Nederland moeten worden verstaan. De Afdeling overweegt dat uit de Nbw 1998 niet voortvloeit welk gezag bevoegd is om voor deze gebieden een Nbw-vergunning te verlenen. De Nbw 1998 is geen correcte omzetting van de Habitatrichtlijn. Daarom kan SES in deze beroepsprocedure een beroep doen op de rechtstreekse werking van artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. Dat de effecten voor niet in Nederland gelegen Natura 2000-gebieden ook in de Nbw-vergunningprocedure aan de orde kunnen komen, doet daaraan niet af. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om terug te komen op haar tussenuitspraak.

SES betoogt dat ook na de tussenuitspraak ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt, nu het daarna verrichte onderzoek niet de conclusie kan dragen dat significante gevolgen van de vergunde activiteiten van Enci voor in België gelegen Natura 2000-gebieden zijn uit te sluiten. Het deskundigenbericht van de Stichting advisering bestuursrechtspraak onderschrijft dit standpunt. De reactie van Enci hierop geeft geen aanleiding om aan dit bericht te twijfelen. Daarom had een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Gedeputeerde staten hebben dat gebrek niet hersteld.

Het betoog van gedeputeerde staten over de vergunde situatie ten tijde van de referentiedatum, zorgt er niet voor dat het gebrek wel is hersteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 november 2013, zaaknr. 201211640/1/R2 naar website Cie mer) kan, indien de op de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, de situatie op de referentiedatum niet het uitgangspunt zijn bij de beoordeling of de aanvraag leidt tot een toename van stikstofdepositie. Immers, uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is.
 
De op 24 maart 1998 verleende revisievergunning voor de productie van klinkers is op 15 mei 2008 van rechtswege vervallen. Nu het project niet is voortgezet, dienden gedeputeerde staten te beoordelen of in de aangevraagde situatie significante gevolgen voor Belgische Natura-2000 gebieden kunnen worden uitgesloten en anders een passende beoordeling te maken.

Uitspraak
Het beroep van de gemeente Riemst is niet-ontvankelijk. De beroepen van SES en Enci tegen het besluit van 5 januari 2010 zijn gegrond. Dit besluit wordt wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:46 Awb en artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn vernietigd. Nu de gebreken niet geheel zijn hersteld, is er geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten. Als gevolg hiervan ontvalt de grondslag aan het wijzigingsbesluit van 20 november 2012. Dat heeft tot gevolg dat de van rechtswege ontstane beroepen van SES en Enci daartegen gegrond zijn en dat dit besluit ook wordt vernietigd.

NB 1 De Afdeling onderschrijft de conclusie dat gedeputeerde staten artikel 7.38a Wm niet behoefden toe te passen, vanwege het ontbreken van belangrijke milieueffecten op het grondgebied van België. Ook concludeert de Afdeling dat er een passende beoordeling had moeten worden opgesteld vanwege de mogelijke significante effecten op Belgische Natura 2000-gebieden. Deze effecten vormen kennelijk geen reden om ook te concluderen dat er sprake is van mogelijke belangrijke milieueffecten in de zin van artikel 7.38a Wm. Zou dat laatste wel het geval zijn, dan hadden gedeputeerde staten de regeling voor activiteiten met mogelijke grensoverschrijdende gevolgen moeten toepassen (zoals neergelegd in de huidige paragraaf 7.11 van de Wet milieubeheer).

NB 2 Niettegenstaande het feit dat er geen sprake is van belangrijke milieugevolgen op het grondgebied van België, is de Afdeling wel van oordeel dat de inrichting van Enci milieugevolgen kan hebben op Belgisch grondgebied. Om die reden hebben gedeputeerde staten juist gehandeld door artikel 3:12 Awb ook toe te passen voor België c.q. om de kennisgeving van de (ontwerp-)vergunning ook in België te publiceren. Overigens is het in het kader van een m.e.r.-plichtig bestemmingsplan in de grensstreek waarin wordt voorzien in een bedrijventerrein van 280 hectare (bruto), geen automatisme dat daarvan openbaar kennis wordt gegeven in het buurland. In de uitspraak ABRS 24 juli 2013, zaaknr. 201300843/1/R6, overweegt de Afdeling in het kader van het ingestelde beroep tegen het bestemmingsplan “Trade Port Noord” dat niet uit enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel de verplichting volgt dat van het (ontwerp)bestemmingsplan een kennisgeving in Duitsland had moeten worden gedaan.