ECLI:NL:RVS:2015:2793

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Extern salderen is alleen mogelijk, als directe samenhang bestaat tussen het plan en de salderingsmaatregel en de saldering een toe- en afname van stikstofdepositie binnen hetzelfde areaal van een habitattype betreft.
• Om te beoordelen of de Natuurbeschermingswet 1998 aan de vaststelling van een plan in de weg staat, moet niet de vergunde veestapel maar de feitelijke stalbezetting als referentiesituatie worden genomen voor het bepalen van de effecten van het plan.
• Als uit het plan-MER blijkt dat uitsluiting van grondwateronttrekking in een zone van 500 meter voor verdroging gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden noodzakelijk is om belangrijk nadelige effecten te voorkomen, dient het plan dergelijke planregels te bevatten.
• Bij de vaststelling van het plan moeten de maximale mogelijkheden van het plan overeenkomen met die in de Passende beoordeling dat aan het plan ten grondslag ligt, zijn onderzocht.

Casus

Op 18 juni 2013 heeft de raad van de gemeente Oirschot het bestemmingsplan ‘Buitengebied fase II 2013’ (hierna:plan Fase II) vastgesteld. Op 16 december 2014 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Buitengebied fase II 2013, 2^e bestuurlijke lus’ (hierna: het plan) vastgesteld.

De plannen voorzien in een planologische regeling voor het buitengebied van de gemeente Oirschot.

Stikstofdepositie
Een appellant voert aan dat het plan ten onrechte ontwikkeling van veehouderijen mogelijk maakt, waardoor belangrijke nadelige effecten op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Kempenland-West en Kampina en Oisterwijkse Vennen niet zijn uitgesloten. Volgens appellant is in de Passende beoordeling ten onrechte uitgegaan van de referentiesituatie op 7 december 2004. Ook zou toepassing van de beste beschikbare staltechnieken niet tot een afname van stikstofdepositie leiden, omdat de emissiereductie die daarmee behaald wordt, opgevuld mag worden met extra dieren.

Volgens appellant is verder in de Passende beoordeling ten onrechte niet ingegaan op effecten van uitbreidingen binnen de bestaande bouwvlakken. De voorwaarde dat de stikstofemissie niet mag toenemen bij het omzetten van een agrarisch bedrijf naar een veehouderij, tenzij gesaldeerd wordt, is onduidelijk omdat een definitie van salderen ontbreekt.

Natuurbeschermingswet 1998
Appellant voert verder aan dat ongeveer 93% van de veehouderijbedrijven niet over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw) beschikt en het onduidelijk is of deze kunnen worden verleend.

Boomteelt en glastuinbouw
Appellant is van mening dat het plan ten onrechte ontwikkelingsruimte biedt aan glastuinbouw- en boomteeltbedrijven, omdat deze bedrijven belangrijke nadelige effecten hebben op habitattypen die gevoelig zijn voor verdroging. Uit het plan-MER blijkt dat de nabijgelegen Natura 2000-gebieden al ernstig te lijden hebben van verdroging als gevolg van de bestaande bedrijven. Daarnaast meent appellant dat de onbegrensde mogelijkheden voor boomteelt en andere intensieve teelt belangrijke nadelige effecten op natuur- en landschapswaarden hebben.

Appellant vreest verder dat boomteelt het bodemprofiel verstoort en de biodiversiteit vermindert.

Appellant betoogt verder dat het toestaan van teeltondersteunende kassen in de groenblauwe mantel in strijd is met de Verordening 2014. Verder zou het toestaan van tijdelijke en permanente teeltondersteunende voorzieningen buiten het agrarisch bouwvlak en de wijzigingsbevoegdheid voor permanente voorzieningen leiden tot aantasting van natuur-, landschaps- en hydrologische waarden en verdere verdroging van Natte natuurparels en Natura 2000-gebieden.

Recreatie
Appellant meent dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar cumulatieve gevolgen van mogelijke recreatieve nevenactiviteiten binnen de agrarische bestemming. De verkeerstoename en het maken van representatieve entrees voor toerisme betekenen dat belangrijke nadelige effecten op Natura 2000-gebieden niet zijn uitgesloten. Recreatiewoningen horen volgens appellant niet op een kampeerterrein en leiden tot meer verstening en tot permanente bewoning.

Overwegingen van de bestuursrechter
Stikstofdepositie
De Afdeling overweegt dat de genoemde Natura 2000-gebieden overbelast zijn met stikstof. Als gevolg van het advies van de Commissie m.e.r. zijn het plan-MER en de Passende beoordeling aangevuld. De bestaande situatie bestaat uit de vergunde situatie in 2011, gecorrigeerd voor de feitelijke stalbezetting op basis van CBS-cijfers. Dat is terecht zo gedaan.

Omschakeling van een agrarisch bedrijf naar intensieve veehouderij is niet toegestaan in het plan. In het MER en de Passende beoordeling is wel uitgegaan van mogelijke omschakeling naar grondgebonden veehouderij. Binnen het extensiveringsgebied is geen uitbreiding mogelijk van intensieve veehouderijen.

De Afdeling oordeelt dat inderdaad onduidelijk is wat onder salderen wordt verstaan. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat het om extern salderen gaat. Daarvoor moet volgens de Afdeling een directe samenhang bestaan tussen het plan en de salderingsmaatregel. Ook moet het gaan om saldering van een toe- en afname van stikstofdepositie binnen hetzelfde areaal van een habitattype. Nu ontbreekt een goede omschrijving van saldering in het plan, en is daarom onvoldoende gewaarborgd dat de stikstofdepositie in gevoelige gebieden niet toeneemt.

Wel is het mogelijk om een planregel op te stellen met als voorwaarde dat binnen een bedrijf de stikstofemissie niet toeneemt als het uitbreidt. Het is niet nodig dat het plan leidt tot een lagere stikstofdepositie.

De Afdeling oordeelt dat ook bij een vormverandering van het bouwvlak ten onrechte niet is uitgesloten dat stikstofemissie toeneemt.

Natuurbeschermingswet 1998
Volgens de Afdeling is voor het vaststellen van een bestemmingsplan niet nodig dat een Nbw-vergunning is verleend. Een plan kan echter niet worden vastgesteld, als op voorhand wordt ingeschat dat de Nbw uitvoering van het plan onmogelijk maakt. In de Passende beoordeling is terecht niet de vergunde veestapel, maar de feitelijke stalbezetting als referentiesituatie genomen voor het bepalen van de effecten van het plan. De feitelijke stalbezetting is bepaald door de vergunde milieusituatie te corrigeren op basis van CBS-cijfers. Als wordt gebruikgemaakt van de inzet van de best beschikbare staltechnieken bij bestaande en nieuwe stallen, zou het bestemmingsplan uitvoerbaar zijn binnen de randvoorwaarden van de Nbw.

Boomteelt en glastuinbouw
De Afdeling constateert dat de Commissie m.e.r. heeft geadviseerd om een alternatief te onderzoeken waarbij de boomteelt en glastuinbouw geen negatieve gevolgen hebben op Natura 2000-gebieden. In de ‘Aanvulling plan-MER’ staat dat negatieve effecten door grondwateronttrekking niet optreden als onttrekking is uitgesloten in gebieden met verdrogingsgevoelige habitattypen en in een beschermingszone van 500 meter eromheen. Omdat het bestemmingsplan daarmee niet in overeenstemming is, zijn belangrijke nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten. Dat geldt ook voor gebieden waar boomteelt is toegestaan buiten de zone van 500 meter rondom Natura 2000-gebieden. De Afdeling volgt niet het betoog van de raad dat effecten klein zijn omdat slechts 10m³ kan worden onttrokken en de boomteeltbedrijven op een grote afstand van elkaar liggen. Boomteelt is namelijk bijna overal toegestaan op agrarische gronden.

Het geheel uitsluiten van bomenteelt in beekdalen, in gebieden met natuur- en landschapswaarden en in de Natte natuurparel is volgens de Afdeling niet nodig, omdat in de planregels een omgevingsvergunningstelsel is opgenomen dat voldoende bescherming biedt. De openheid van het landschap is voldoende geborgd doordat in sommige delen boomteelt is uitgesloten, in overeenstemming met de Boomteeltvisie van de gemeente.

Ook het verstoren van het bodemprofiel en het verminderen van biodiversiteit wordt naar het oordeel van de Afdeling voldoende tegengegaan door de voorwaarden in de planregel voor het beschermen van de aanwezige natuur- en landschapswaarden.

De Afdeling constateert dat de drie agrarische bestemmingen kunnen samenvallen met de gronden die in de Verordening 2014 als groenblauwe mantel zijn aangemerkt. Het bestemmingsplan is in strijd met de Verordening 2014, nu de Verordening 2014maakt dat er geen kassen in de groenblauwe mantel mogen worden gebouwd.

Recreatie
De Afdeling overweegt dat in de Passende beoordeling moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan. De toename van het aantal overnachtingsplaatsen en verkeersbewegingen zijn onderzocht met behulp van een worst-case scenario. In de Passende beoordeling staat dat recreanten in en bij beschermde natuurgebieden kunnen leiden tot verstoring van diersoorten die daarvoor gevoelig zijn. Het plan staat recreatieve nevenactiviteiten toe en maakt het mogelijk om af te wijken van het plan ten behoeve van uitbreiding van nevenactiviteiten. Ook kent het plan een wijzigingsbevoegdheid voor het wijzigen van een agrarische bestemming naar recreatie. De mogelijkheden van het plan zijn daarmee ruimer dan onderzocht in de Passende beoordeling. Niet inzichtelijk is of het plan in overeenstemming is met de Nbw.

Landschappelijke en natuurwaarden zijn voldoende beschermd door de voorwaarden in de planregels die afwijken binnen de agrarische bestemming mogelijk maken. Ook is voldoende dat permanente bewoning van recreatiewoningen is uitgesloten in het plan.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep deels gegrond en draagt de raad met toepassing van de bestuurlijke lus op een nieuw bestemmingsplan vast te stellen.