ECLI:NL:RVS:2016:342

Betreft Trac├ębesluit DoorstroomStation Utrecht
Datum uitspraak 10-02-2016
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden Utrecht (gemeente), spoorwegen, alternatievenonderzoek, milieueffectrapportage (m.e.r.), trillingen, gezondheid, geluid
Bronnen vindplaats

Zaaknummer 201505856/1/R6

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Alternatieven die niet voldoen aan de doelstellingen van het project of technisch niet uitvoerbaar zijn, zijn geen redelijk alternatief en mogen daarom in een milieueffectrapport buiten beschouwing blijven.

  • In het milieueffectrapport moet navolgbaar beschreven zijn hoe trillinghinder is onderzocht, ook al bestaat geen wettelijk bepaald toetsingskader. Gezondheidseffecten zoals slaapverstoring vanwege trillinghinder hoeven niet in het milieueffectrapport beschreven te worden, zolang daarvoor een algemeen aanvaard toetsingskader ontbreekt.

  • Artikel 7.35, derde lid, van de Wet milieubeheer biedt een wettelijke grondslag voor het opnemen van maatregelen uit het milieueffectrapport in het besluit, als die grondslag ontbreekt in de sectorale wetgeving.

  • Een geluidproductieplafond biedt voldoende waarborgen tegen geluidhinder door spoorweglawaai. Het onderzoek naar geluidhinder mag er daarom vanuit gaan dat het geluidproductieplafond aanleiding is om ten dele stiller spoorwegmaterieel te gebruiken of om minder treinen te laten rijden.

Casus

Op 16 juni 2015 heeft de staatssecretaris het tracébesluit Doorstroom Station Utrecht (DSSU) vastgesteld. Het tracébesluit voorziet in aanpassing en beperkte uitbreiding van de spoorinfrastructuur en de perrons van station Utrecht Centraal. Dit betreft onder meer het aanleggen, verleggen en verwijderen van sporen en wissels en perronaanpassingen op het station. Daarnaast voorziet het tracébesluit in onder meer geluid- en trillingbeperkende maatregelen en in de wijziging van een aantal geluidproductieplafonds.

Door de maatregelen kunnen zowel goederen- als reizigerstreinen vaker rijden en met hogere snelheden, vergroot de betrouwbaarheid en neemt de op- en overslagcapaciteit van het station toe.

Het tracébesluit is onderdeel van het Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (hierna: PHS). Een doel van het PHS is spoorboekloos rijden op een aantal belangrijke spoortrajecten, waarvan de meeste station Utrecht Centraal passeren. Dit houdt in dat op die trajecten in 2028 zes intercity’s en zes sprinters per uur moeten rijden. Om daaraan te kunnen voldoen, moet het aantal treinen op station Utrecht Centraal omhoog van 120 naar 160 treinen per uur. Bij de voorbereiding van het tracébesluit is een milieueffectrapport gemaakt.

Alternatief snelheidsbeperkingen gedurende hele etmaal
Appellant voert aan dat ten onrechte geen alternatieven zijn onderzocht waarbij voor goederentreinen gedurende het hele etmaal of een deel daarvan een lagere maximumsnelheid dan 80 km/uur geldt. Een andere appellant is van mening dat in het milieueffectrapport het effect van snelheidsbeperkingen op de mogelijke gezondheidseffecten en trillinghinder door goederentreinen ten onrechte niet in beeld zijn gebracht. In dat verband wijst hij op het advies van de Commissie m.e.r. waar op dat punt een tekortkoming is geconstateerd.

Alternatief snelheidsbeperkingen gedurende avond en nacht
Appellant voert verder aan dat een snelheid van 80 km/u voor goederentreinen niet op alle momenten van de dag noodzakelijk is om aan de doelstellingen van het PHS voor reizigerstreinen te voldoen. Hij meent dat met name in de avond en nacht een lagere snelheid voor goederentreinen mogelijk is, omdat dan minder reizigerstreinen rijden. Dit is volgens hem ten onrechte niet onderzocht. Gezondheidseffecten en trillinghinder treden met name in de avond en de nacht op. Hij wijst in dat verband op het rapport ‘Wonen langs het spoor. Gezondheidseffecten en trillinghinder van treinen’ van het RIVM. Appellant meent dat vanwege de kosten snelheidsbeperking niet is onderzocht en niet in het tracébesluit is vermeld.

Alternatief sporenlayout
Appellant voert verder aan dat ten onrechte mogelijke alternatieven voor de sporenlayout niet zijn onderzocht in het milieueffectrapport. In dat verband pleit hij voor het gebruik van stoptreinsporen voor goederentreinen, een apart goederenspoor of het laten liggen van de doorrijdsporen voor goederentreinen.

Trillinghinder methode onderzoek
Appellant is van mening dat in het milieueffectrapport trillinghinder te globaal is onderzocht. Daarbij is alleen uitgegaan van het aantal gehinderde woningen. Toename van hinder bij woningen die in de bestaande situatie al hinder ondervinden, is ten onrechte niet onderzocht. 

Maatregelen beperking trillinghinder 
Appellant meent dat de staatssecretaris er ten onrechte van uitgaat dat geen wettelijke grondslag bestaat voor het opleggen van snelheidsbeperkingen en het begrenzen van het aantal goederentreinen. Hij wijst in dat verband op de mogelijkheid om maatregelen uit het milieueffectrapport in het tracébesluit op te nemen op grond van artikel 7.35, derde lid, van de Wet milieubeheer.

Gezondheidseffecten trillingen
Appellant voert aan dat in het tracébesluit en het milieueffectrapport ten onrechte geen aandacht is besteed aan gezondheidseffecten van trillingen, met name slaapverstoring. Hij verwijst op dat punt naar het rapport Wonen langs het spoor. Gezondheidseffecten trillingen van treinen van het RIVM, nr. 2014-0096. Hij wijst ook op het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r., waarin deze adviseert de toename van het aantal geluidgehinderden en slaapverstoorden expliciet bij de besluitvorming te betrekken.

Geluidhinder
Appellant betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte is uitgegaan van de inzet van stiller goederenmaterieel.

Overwegingen van de bestuursrechter

Alternatief snelheidsbeperkingen gedurende hele etmaal
Naar aanleiding van het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. is in een aanvulling op het milieueffectrapport alsnog onderzocht of een maximum snelheid van 60 km/u voor goederentreinen gedurende het hele etmaal mogelijk is binnen de doestellingen van de PHS. Omdat reizigerstreinen daardoor echter vertraging zouden oplopen, zou het reistijdvoordeel door het verhogen van het aantal intercity’s teniet worden gedaan. Daarnaast is het niet mogelijk om het gewenste aantal reizigers- en goederentreinen in te passen op het spoor als goederentreinen langzamer rijden, omdat vanwege de veiligheid een bepaalde tijd tussen de treinen moet zitten. De Afdeling oordeelt dat een snelheidsbeperking tot minder dan 80 km/u voor goederentreinen gedurende het hele etmaal een alternatief is dat niet voldoet aan de doelstellingen van de PHS. Alternatieven die niet voldoen aan de doelstellingen zijn geen redelijk alternatief zoals bedoeld in artikel 7.23, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer. 

Alternatief snelheidsbeperkingen gedurende avond en nacht
Ook alternatieven met een snelheidsbeperking in de avond en nacht zijn naar het oordeel van de Afdeling geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven, omdat de bestaande seinen en beveiligingen gedifferentieerd rijden nog niet mogelijk maken. De staatssecretaris heeft wel opdracht gegeven onderzoek te doen naar de milieueffecten van gedifferentieerd rijden. Momenteel is daar nog onvoldoende over bekend.
De Afdeling ziet geen aanknopingspunten om aan te nemen dat dit alternatief vanwege kosten buiten beschouwing is gelaten.

Alternatief sporenlayout
De Afdeling constateert dat het tracébesluit voorziet in een nieuwe sporenlayout op en rond station Utrecht Centraal. Dat houdt onder meer in dat een aantal perronvrije doorrijdsporen voor goederentreinen op station Utrecht Centraal worden verwijderd. Volgens de staatssecretaris is dat nodig is om perrons voor reizigers te kunnen verbreden. Als de doorrijdsporen niet worden verwijderd, is volgens de staatssecretaris echter nog steeds een snelheid van 80 km/u voor goederentreinen nodig om aan de doelstellingen van de PHS te kunnen voldoen. Een extra goederenspoor is niet inpasbaar binnen de beschikbare ruimte.

De Afdeling overweegt dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de alternatieven wel binnen de doelstellingen van het PHS zouden passen. Naar het oordeel van de Afdeling mocht dit alternatief daarom in het milieueffectrapport buiten beschouwing blijven.

Trillinghinder methode onderzoek
De Afdeling constateert dat in het milieueffectrapport en het daaraan ten grondslag liggende rapport van Movares over trillinghinder, het aspect trillinghinder is beoordeeld naar het aantal gehinderden. 
Volgens de staatssecretaris bestaat nog geen algemeen aanvaard kader om de ernst van trillinghinder te beoordelen. Het aantal gehinderden is in het milieueffectrapport bepaald aan de hand van het aantal bewoners per woning en de kans op hinder per woning. De kans op hinder is bepaald op basis van een curve die aangeeft welk percentage van de omwonenden bij een bepaald trillingsniveau hinder ervaart. Het aantal gehinderden is op die manier bepaald in de huidige situatie, de referentiesituatie en de plansituatie met en zonder maatregelen in een zone van 500 meter rond het spoor. Daaruit blijkt of het aantal gehinderden toeneemt.

Naar het oordeel van de Afdeling geeft het milieueffectrapport voldoende inzicht in de gevolgen van het project voor trillinghinder. De Afdeling weegt daarbij mee dat de Commissie m.e.r. geen tekortkomingen signaleert bij de wijze van bepalen van trillinghinder.

Maatregelen beperking trillinghinder 
De Afdeling overweegt dat de staatssecretaris heeft erkend dat het mogelijk is om maatregelen uit het milieueffectrapport in het tracébesluit op te nemen (op grond van artikel 7.35, derde lid, van de Wet milieubeheer). Van die mogelijkheid is echter geen gebruik gemaakt omdat de maatregelen die appellant noemt, niet nodig zijn om een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te waarborgen.

Gezondheidseffecten trillingen
De Afdeling constateert dat in de gezondheidseffectscreening in het milieueffectrapport (hierna: GES) niet de gezondheidseffecten van trillingen onderzocht zijn. Het advies van de Commissie ziet op de beoordeling van gezondheidseffecten vanwege geluid en niet vanwege trillinghinder. Ook ziet het advies van de Commissie op een aanbeveling en niet op een tekortkoming in het milieueffectrapport. Ook constateert de Afdeling dat op het moment van vaststelling van het milieueffectrapport het rapport van het RIVM nog niet verschenen was. Het aspect trillingen is nog niet opgenomen in het handboek GES. Op het moment van vaststelling van het tracébesluit bestond nog geen algemeen aanvaard toetsingskader voor de beoordeling van effecten door trillinghinder. De Afdeling overweegt dat de staatssecretaris opdracht heeft gegeven voor nader onderzoek, dat de betrokken belangen bij de vaststelling van het tracébesluit groot zijn en dat het altijd nog mogelijk is aanvullende maatregelen ter beperking van trillinghinder te nemen. Naar het oordeel van de Afdeling hoeft niet de uitkomst van het nadere onderzoek afgewacht te worden. 

Geluid
De Afdeling constateert dat de staatssecretaris is uitgegaan van het stillere goederenmaterieel zoals vermeld op p. 14 van het rapport Doorstroomstation Utrecht (DSSU). Onderzoeksrapport Geluid voor het MER. Daarbij is uitgegaan van een verdeling van 20% lawaaiig goederenmaterieel, vallend onder categorie 4 van het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012, en 80% stil goederenmaterieel, vallend onder categorie 11. De staatssecretaris heeft die verwachting onder meer gebaseerd op de regelgeving in Duitsland, waar een groot deel van de passerende goederentreinen naartoe gaat of vandaan komt. Uit de stukken blijkt echter dat dit voor de staatssecretaris niet het belangrijkste argument is: de staatssecretaris beschouwt vooral de geluidproductieplafonds als waarborg tegen onaanvaardbare geluidhinder.

De Afdeling overweegt dat onder meer ter hoogte van de woning van appellant een geluidproductieplafond geldt, dat in het tracébesluit niet is gewijzigd. De spoorweggebruiker dient te voldoen aan de geluidproductieplafonds. Wanneer minder stil goederenmaterieel wordt ingezet dan waarvan in het akoestisch rapport is uitgegaan, betekent dit dat er minder treinen kunnen rijden. De geluidproductieplafonds worden dan immers eerder bereikt. Gelet hierop mocht de staatssecretaris er naar het oordeel van de Afdeling van uitgaan dat de geluidbelasting op de woning van appellant in de plansituatie niet zal toenemen ten opzichte van de referentiesituatie met een opgevuld geluidproductieplafond.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.