ECLI:NL:RVS:2019:2772

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een passende beoordeling voor een plan voor een buitengebied moet rekening houden met stikstofdepositie door mogelijke uitbreidingen in bestaande bouwvlakken, meer vervoersbewegingen buiten de stal en niet benutte vergunningsruimte.
• Van de passende beoordeling bij het PAS kan geen gebruik meer worden gemaakt.
• In een bestemmingsplan verbrede reikwijdte op grond van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet, mogen open normen gebruikt worden die het bevoegd gezag nader afweegt bij het verlenen van een vergunning.

Casus

Op 22 februari 2018 heeft de raad van de gemeente Boekel het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Buitengebied 2016’ vastgesteld. Het plan voorziet in een actualisatie van het planologisch regime van bijna het hele buitengebied van Boekel. Het plan is een ‘bestemmingsplan verbrede reikwijdte’ zoals bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: het Besluit uitvoering Chw). Op grond van die bepaling staan in het plan regels over een gezonde en veilige fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit.
Op 4 april 2019 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Reparatieherziening Buitengebied 2016’ vastgesteld. Daarin zijn enkele fouten hersteld, zowel in de plankaart als in de planregels.
Voor het plan is het milieueffectrapport “Plan-MER Omgevingsplan Buitengebied 2016” opgesteld. De Commissie m.e.r. heeft hierover op 6 oktober 2016 een advies uitgebracht. Naar aanleiding van dat advies is de “Aanvulling plan-MER Omgevingsplan Buitengebied 2016” van 3 november 2017 opgesteld.
 
Stikstofdepositie
Appellanten stellen dat de raad in de passende beoordeling ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen aantasting van natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden plaatsvindt. Zij wijzen er op dat bestaande veehouderijen nog kunnen uitbreiden binnen het bouwvlak en dat het mogelijk is onbenutte ruimte in verleende Wnb-vergunningen op te vullen. Een toename van het aantal dieren heeft ook weer effecten buiten de stal, zoals meer vervoersbewegingen. Met deze aspecten is volgens hen geen rekening gehouden in de passende beoordeling.
Daarnaast maakt het plan het mogelijk dat bij omgevingsvergunning een toename van stikstofdepositie wordt toegestaan, mits dit past binnen de beschikbare depositieruimte in het Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (het PAS). Omdat het PAS niet voldoet aan de vereisten die het Hof van Justitie van de EU daaraan stelt, had de raad dit volgens hen niet mogen vaststellen.
 
Open normen
Appellanten vinden dat sommige in het plan opgenomen bevoegdheden voor het verlenen van een omgevingsvergunning onvoldoende rechtszekerheid bieden, omdat van tevoren niet duidelijk is of aan bepaalde voorwaarden voldaan wordt. Sommige van deze voorwaarden bevatten open begrippen, zoals ‘onevenredige aantasting’, ‘aanvaardbaar woon- en leefklimaat’ of ‘geschikt voor de beoogde functie’.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Stikstofdepositie
De Afdeling oordeelt dat appellanten gelijk hebben dat uitbreidingsmogelijkheden voor bestaande veehouderijen, inclusief de flexibiliteitsinstrumenten, in de passende beoordeling moeten worden onderzocht. In dit geval is dat ook gedaan. In de passende beoordeling is rekening gehouden met uitbreidingsmogelijkheden in het bestaande bouwvlak en met het mogelijke opvullen van onbenutte vergunningsruimte.
 
De planregels maken het mogelijk dat het aantal dierplaatsen wijzigt, onder de voorwaarde dat dit niet leidt tot een toename van stikstofdepositie. De Afdeling constateert dat daarbij in de passende beoordeling rekening is gehouden met een groter aantal vervoersbewegingen, maar dat geconcludeerd is dat dit vanwege de afstand tot het Natura 2000-gebied, geen relevante effecten heeft. Appellanten hebben dit niet gemotiveerd bestreden.
In de uitspraak van de ABRvS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 is bepaald dat de passende beoordeling bij het PAS niet voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Daaruit volgt dat door de planregel die een toename van stikstofdepositie toestaat die binnen de depositieruimte van het PAS blijft, het niet zeker is dat het Natura 2000-gebied niet wordt aangetast.
 
Open normen
In het plan is een vergunningstelsel opgenomen voor het gebruiken of wijzigen van het gebruik van gronden of bouwwerken (een zogenaamde ‘bestemmingsplanactiviteit’). Als een vergunning voor een bestemmingsplanactiviteit wordt aangevraagd, moet het bevoegd gezag beoordelen of de vergunning verleend kan worden aan de hand van beoordelingsregels in het plan met open normen. Dit stelsel is experimenteel en loopt vooruit op de ruimere en meer flexibele mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. De Afdeling vindt de open normen passen bij het flexibele karakter van het plan. De wijze waarop de normen zijn ingevuld, kunnen in het kader van de omgevingsvergunning door de bestuursrechter getoetst worden. De vaste rechtspraak van de Afdeling over reguliere bestemmingsplannen, waarin is bepaald dat een nader afwegingsmoment over het toegestane grondgebruik niet is toegestaan als een bepaalde bestemming in het plan is vastgesteld, is niet van toepassing op een vergunningstelsel in een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepsgrond over het PAS gegrond, vernietigt de betreffende planregel en verklaart de overige beroepen ongegrond.