ECLI:NL:RVS:2019:3417
| Betreft | Bestemmingsplan buitengebied Halderberge |
|---|---|
| Datum uitspraak | 09-10-2019 |
| Rechtsprekende instantie | Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State |
| Proceduresoort | Eerste aanleg - meervoudig |
| Trefwoorden | stikstofdepositie, intensieve veehouderij, beweiden, referentiesituatie, Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), maximale mogelijkheden, Halderberge, Natura 2000-gebieden |
| Bronnen vindplaats | Zaaknummer 201709763/1/R2 |
Conclusies voor de m.e.r. praktijk
- Bij het inventariseren van diersoorten en aantallen in het plangebied, kan gebruik gemaakt worden van de meitellingen van het CBS.
- Bij een plan dat ontwikkelingen van agrarische bedrijven mogelijk maakt, kan voor het vastleggen van de referentiesituatie niet meer worden verwezen naar natuurvergunningen en meldingen volgens het PAS.
- Voor zover een plan voorziet in nieuwvestiging of uitbreiding van melkveehouderijen, moet de mogelijke toename van stikstofdepositie door het weiden van vee passend beoordeeld worden. Ook moet onderzocht worden of in de bestaande natuurvergunningen voor uitbreidingen het weiden van vee passend is beoordeeld.
Casus
Op 12 oktober 2017 heeft de raad van de gemeente Halderberge het bestemmingsplan ‘Eerste herziening bestemmingsplan Buitengebied Halderberge’ vastgesteld. Het plan voorziet zowel bij recht als door middel van afwijkingsbevoegdheden in ontwikkelmogelijkheden voor agrarische bedrijven. Voor uitbreiding bij recht van agrarische bedrijven is wel de beperking verbonden, dat het gebruik van de agrarische bebouwing van een grondgebonden veehouderij of een intensieve veehouderij niet mag leiden tot een toename van de bestaande stikstofdepositie. Aan het gebruik van de bebouwing bij andere agrarische bedrijven is die beperking niet gesteld. De ontwikkelmogelijkheden door middel van afwijkingsmogelijkheden zien op het wijzigen van dieraantallen en diercategorieën zoals in bijlage 3 en 4 bij het plan opgenomen, op voorwaarde dat de stikstofdepositie niet toeneemt.
Appellante vindt dat een goede inventarisatie van bestaande veehouderijen in het plangebied ontbreekt. Zij vreest een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door de wijze waarop de referentiesituatie is vastgelegd. Ook wijst zij op de ontwikkelingsmogelijkheden voor veehouderijen die het plan biedt. Mogelijke nieuwvestigingen of uitbreidingen hangen volgens haar samen met een toename van stikstofdepositie als gevolg van het weiden van vee en meer transporten. Daardoor is het niet zeker dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet worden aangetast.
Daarnaast meent zij dat aan uitbreidingen van andere agrarische bedrijven dan intensieve of grondgebonden veehouderijen, ten onrechte geen beperkingen zijn gesteld. Bedrijven zoals paardenhouderijen of bedrijven met een nevenactiviteit intensieve veehouderij of glastuinbouwbedrijven stoten volgens haar ook stikstof uit.
Overwegingen van de bestuursrechter
Referentiesituatie
De Afdeling overweegt dat het aantal veehouderijen in de bestaande situatie op het moment van vaststelling van het plan, is bepaald aan de hand van actuele gegevens van de omgevingsdienst en de meitellingen van het CBS. Het verschil in aantal dieren dat uit die gegevens volgt, is naar het oordeel van de Afdeling verklaarbaar doordat in de meitellingen ook alle hobbymatig gehouden dieren zijn meegenomen. De gegevens zijn vastgelegd in bijlage 3 bij het plan. De raad heeft de bestaande diersoorten en aantallen volgens de Afdeling juist vastgelegd.
De Afdeling overweegt verder dat in (de bijlagen bij) het plan, de bestaande stikstofdepositie is gedefinieerd als:
- de stikstofdepositie als gevolg van emissie van een veehouderij conform de in bijlage 4 opgenomen natuurvergunningen en PAS-meldingen;
- de stikstofdepositie als gevolg van de emissie van veehouderijen conform de in bijlage 3 opgenomen aantallen en categorieën van dieren, voor zover een bedrijf niet voorkomt in bijlage 4.
Gevolgen ontwikkelingsmogelijkheden veehouderijen
Voor zover de planregels via afwijkingsbevoegdheden ontwikkelingsmogelijkheden voor veehouderijen bieden, op voorwaarde dat aantoonbaar gebruik wordt gemaakt van de beschikbare depositieruimte op basis van het PAS, oordeelt de Afdeling dat dit in strijd is met artikel 2.8, derde lid van de Wet natuurbescherming. De planregels voorzien namelijk in ontwikkelingen die tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden kunnen leiden waarvoor de raad verwijst naar de passende beoordeling die in het kader van het PAS is gemaakt. De passende beoordeling van het PAS kan echter niet gebruikt worden, zoals hierboven reeds uiteengezet.
Gevolgen weiden van vee
De Afdeling constateert dat het plan het mogelijk maakt om het aantal dieren binnen een melkveehouderij uit te breiden, mits de stikstofdepositie niet toeneemt ten opzichte van de bestaande natuurvergunning. Niet in geschil is dat het weiden van melkvee significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604. Daarin is overwogen dat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Bij een aanvraag voor een natuurvergunning voor de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen, moeten dus ook de gevolgen van het weiden van vee betrokken worden. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan, dat voorziet in uitbreidingen van melkveehouderijen en het weiden van vee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering, moet worden meegewogen. De in bijlage 4 opgenomen natuurvergunningen zien voor een deel op bedrijven waarbij de dieren permanent op stal staan en voor een deel op bedrijven waarbij het stalsysteem het weiden van vee plaatsvindt. Voor wat betreft de laatste categorie moeten de gevolgen passend beoordeeld worden op het moment dat het plan vastgesteld wordt.
De Afdeling overweegt dat zij er lange tijd vanuit is gegaan dat het weiden van vee uitgezonderd is van de vergunningplicht, en toen door de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:316 duidelijk werd dat het weiden van vee wel vergunningplichtig kan zijn, dit uitgezonderd werd van de vergunningplicht. De raad had daarom moeten onderzoeken of in de bestaande natuurvergunningen in bijlage 4 reeds het weiden van vee is meegenomen toen deze bedrijven gingen uitbreiden.
Daarnaast bevat het plan afwijkingsbevoegdheden voor het afwijken van dieraantallen en categorieën zoals in bijlage 3 vastgelegd. Daarmee maakt het plan het mogelijk dat een melkveehouderij zonder beweiding omschakelt naar een melkveehouderij met beweiding. Ook die mogelijke toename van stikstofdepositie had door de raad passend beoordeeld moeten worden.
Een uitzondering op de verplichting om een passende beoordeling te maken, geldt alleen als het plan een herhaling of voortzetting is van een eerder plan waarvoor wel een passende beoordeling is gemaakt en voor zover de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, onder 5.7.
Uitbreidingsmogelijkheden voor andere agrarische bedrijven dan intensieve of grondgebonden veehouderijen
In het plan-MER staat dat belangrijke nadelige effecten op voor stikstofgevoelige natuur kunnen worden voorkomen door een algemene gebruiksbeperking op te nemen in het plan. De Afdeling constateert dat een dergelijke bepaling voor alle agrarische bedrijven ontbreekt in het plan. Daardoor is een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie niet uitgesloten en is er strijd met artikel 2.8, derde lid van de Wet natuurbescherming.
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep gegrond, met uitzondering van de beroepsgronden over de bestaande aantallen dieren, en vernietigt de betreffende plandelen.