ECLI:NL:RVS:2020:2170

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als een plan voorziet in vestigings- of uitbreidingsmogelijkheden voor melkveehouderijen, dan moet ook rekening gehouden worden met een mogelijke toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden door een toename van het beweiden van vee.
• Het bevoegd gezag moet nagaan of het beweiden van vee al meegenomen is in bestaande natuurvergunningen, die onderdeel zijn van de referentiesituatie.
• Uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden, mag de toename van verkeersbewegingen worden beoordeeld aan de hand van een representatieve invulling. Pas als die toename groter is dan de bandbreedte van het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie, moet het bevoegd gezag onderzoeken of dit belangrijke negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.

Casus

Op 16 december 2015 heeft de raad van de gemeente Rucphen het bestemmingsplan Buitengebied Rucphen 2012, 3^e herziening vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een planologische regeling voor het buitengebied van Rucphen. Ten opzichte van de tweede herziening is de regeling voor recreatieobjecten in het buitengebied gewijzigd, naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 21 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1783. Ook is de regeling voor agrarische bedrijven gewijzigd.
Op 8 februari 2017 heeft de raad het bestemmingsplan Buitengebied Rucphen, 4^e herziening vastgesteld. In de vierde herziening is de derde herziening op onderdelen gewijzigd.
 
Appellant voert aan dat de in het plan opgenomen uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen kunnen leiden tot negatieve effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Het plan houdt volgens hem ten onrechte geen rekening met een toename van stikstofdepositie door een toename van het aantal dieren, zoals meer beweiden en meer verkeersbewegingen door extra aan- en afvoer van dieren, veevoeder en mest. Het is daarom volgens hem niet voldoende om alleen de stikstofdepositie als gevolg van het houden van dieren in stallen te beschouwen.
 
Volgens de gemeenteraad is het houden van dieren in stallen het meest bepalend voor de ammoniakemissie van een bedrijf. De raad verwijst naar het plan-milieueffectrapport waaruit blijkt dat, door het nemen van maatregelen op bedrijfsniveau, meer dieren kunnen worden gehouden zonder dat dit leidt tot een toename van ammoniakemissie en stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt dat een plan belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden, als het plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op al overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in die gebieden. De referentiesituatie is de feitelijk bestaande, legale situatie op het moment dat het plan wordt vastgesteld.
In het plangebied zijn melkveehouderijen gevestigd. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, overweegt de Afdeling dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het vee gehouden wordt. Bij een aanvraag om een natuurvergunning voor het oprichten, wijzigen of exploiteren moet daarom het daarmee samenhangende weiden van vee worden beoordeeld. De Afdeling constateert dat het bestemmingsplan het mogelijk maakt dat een melkveehouderij, waarbij het weiden van vee géén onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering, omschakelt naar een melkveehouderij waarbij het weiden van vee wél onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. Volgens de planregels wordt de bestaande ammoniakemissie berekend aan de hand van het aantal dieren vermenigvuldigd met de emissiefactoren van het bestaande stalsysteem. Daarbij wordt geen rekening gehouden met beweiden. Ook is het mogelijk het bouwvlak te vergroten, op voorwaarde dat de ammoniakemissie niet toeneemt.
De Afdeling concludeert dat het plan voorziet in vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van melkveehouderijen, waarvan beweiding onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. De Afdeling oordeelt dat de gevolgen van de toename van het beweiden van vee ten onrechte niet door de raad in een passende beoordeling is onderzocht.
 
De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, onder 5.7, dat artikel 2.8, tweede lid van de Wnb niet verplicht tot het opstellen van een passende beoordeling als het plan een herhaling of voortzetting is van een plan waar al een passende beoordeling voor is opgesteld en redelijkerwijs geen nieuwe inzichten te verwachten zijn.
Lange tijd is er vanuit gegaan dat het weiden van vee niet vergunningplichtig was. Door de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:316, werd duidelijk dat ook het weiden van vee vergunningplichtig kan zijn, maar dat is vervolgens van de vergunningplicht uitgezonderd. Waarschijnlijk is dus in de bestaande vergunningen voor een uitbreiding van een veehouderij, de toename van het weiden van vee niet meegenomen. De raad heeft dit naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte niet onderzocht. Daarom is niet duidelijk of het beweiden van vee in bestaande gevallen onderdeel uitmaakt van de referentiesituatie (feitelijk bestaande, legale situatie).
 
Naar het oordeel van de Afdeling is het plan in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wet natuurbescherming vastgesteld. Het is niet uitgesloten dat het plan belangrijke nadelige gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.
 
De Afdeling overweegt dat de verkeersgevolgen die zijn toe te rekenen aan de maximale planologische mogelijkheden van het plan mogen worden beoordeeld aan de hand van een representatieve invulling van het aantal verkeersbewegingen. De gemeenteraad had geen aanleiding om aan te nemen dat de bandbreedte van het aantal verkeersbewegingen in de referentiesituatie door het plan zou worden overschreden. Pas in het geval dat door het nieuwe bestemmingsplan de verkeersgevolgen wezenlijk zullen verschillen van de referentiesituatie, hoeft de raad onderzoek te doen naar significante gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep gegrond en vernietigt de planregels die voorzien in een mogelijke toename van het beweiden van vee.