ECLI:NL:RVS:2020:2566
| Betreft | Inpassingsplan Locatie Elhorst-Vloedbelt |
|---|---|
| Datum uitspraak | 28-10-2020 |
| Rechtsprekende instantie | Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State |
| Proceduresoort | Eerste aanleg - meervoudig |
| Trefwoorden | afval, afvalverwerkingsinstallaties, locatiealternatieven, alternatievenonderzoek, natuur, gezondheid, inpassingsplan, Zenderen, Mestverwerkingsinstallatie, VNG-brochure |
| Bronnen vindplaats | Zaaknummer 201903074/1/R3 |
Conclusies voor de m.e.r. praktijk
- Bij een ontwerpbesluit hoeft alleen de actuele versie van het milieueffectrapport ter inzage te liggen.
- Als bij het ontwerpbesluit een aanvulling op het milieueffectrapport en een aanvullende toets van de Commissie voor de milieueffectrapportage nog niet gereed is, hoeft een bevoegd gezag niet te wachten met de terinzagelegging van het ontwerpbesluit; Deze informatie dient er wel bij het definitieve besluit te zijn zodat het betrokken kan worden bij het beroep.
- Er is geen wettelijke verplichting dat de Commissie voor de milieueffectrapportage zienswijzen bij haar advies over het milieueffectrapport betrekt.
- Bij de selectie van locatiealternatieven voor een inpassingsplan mogen de functies die in bestemmingsplannen al aan gronden zijn toegekend, een rol spelen.
- De Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure) legt niet vast wat wel en niet is toegestaan, maar is een hulpmiddel voor het bevoegd gezag om zelf een afweging te maken over de aan te houden afstanden tussen bedrijvigheid en gevoelige bestemmingen.
- Als een inpassingsplan voorziet in een zogenoemde één-op-één inpassing van het project waarvoor een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is verleend, is geen nieuwe passende beoordeling nodig.
- Als appellanten de conclusies in een milieueffectrapport willen betwisten in beroep moeten zij deze goed onderbouwen. Zij kunnen in beroep ook niet volstaan met het herhalen van hun zienswijzen als daarop door het bevoegd gezag al voldoende gereageerd is.
NB1: De Commissie m.e.r. heeft meerdere adviezen gegeven over dit project onder projectnummer 3290.
NB2: De Commissie voor de milieueffectrapportage kan zienswijzen wel op verzoek van het bevoegd gezag bij haar advies over een milieueffectrapport betrekken.
Casus
Op de locatie Elhorst-Vloedbelt in Zenderen exploiteert Twence een afvalverwerkingsinrichting/vuilstort. Op basis van een in 2007 verleende milieuvergunning aan Twence bestaat de mogelijkheid om 190.000 ton afval per jaar te storten. De vergunde aanvoer van afval is jaarlijks 19.000 vrachten met gemiddeld acht vrachten per uur. Twence wil op de locatie Elhorst-Vloedbelt een mestverwerkingsinstallatie realiseren. Hiervoor is al eerder een omgevingsvergunning verleend door gedeputeerde staten van Overijssel, maar deze is vernietigd door een uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2816 en ECLI:NL:RVS:2017:2817) vanwege strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" uit 2004.
In februari 2019 zijn twee nieuwe besluiten genomen, die gecoördineerd tot stand zijn gekomen:
- Provinciale staten van Overijssel hebben het provinciaal inpassingsplan "Locatie Elhorst-Vloedbelt" vastgesteld. Dit plan staat de verwerking van maximaal 250.000 ton varkensmest per jaar toe, aangevoerd door maximaal 12.000 vrachtwagens per jaar. Vanwege de realisatie van de mestverwerkingsinstallatie is in het inpassingsplan de capaciteit van de bestaande stortplaats verlaagd naar 95.000 ton afval per jaar. In de planregels is geborgd dat zowel de maximumhoeveelheid aan te voeren afval en varkensmest als het maximumaantal vrachtwagens jaarlijks niet mag worden overschreden.
- Gedeputeerde staten van Overijssel hebben aan Twence een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een mestverwerkingsinstallatie en de realisatie en exploitatie van een installatie voor de verwerking van maximaal 250.000 ton mest per jaar door scheiding en vergisting en het verlagen van de jaarcapaciteit voor stort en tijdelijke opslag tot 95.000 ton per jaar.
De beroepsgronden vallen uiteen in procedurele gronden en inhoudelijke gronden. Eén van de beroepsgronden betreft de tweede terinzagelegging van de ontwerpbesluiten. Zo waren volgens appellanten onder meer de eerdere versie van het milieueffectrapport van 3 juli 2018, alle aanvullingen op het MER en de toetsingsadviezen van de Commissie voor de milieueffectrapportage ten onrechte niet ter inzage gelegd. Verder wordt betoogd dat zienswijzen over de ontwerpbesluiten ter beschikking had moeten worden gesteld aan de Commissie voor de milieueffectrapportage, zodat de Commissie ze had kunnen betrekken bij het toetsingsadvies. Volgens appellanten geeft de Commissie ook zelf aan dat zij zienswijzen graag bij het advies betrekt, omdat dit de kwaliteit en bruikbaarheid van de adviezen vergroot. Inhoudelijk voeren appellanten tegen het inpassingsplan onder meer aan dat het onderzoek naar locatiealternatieven niet toereikend is. In de beroepsschriften zijn verder beroepsgronden naar voren gebracht over de milieugevolgen van de mestverwerkingsinstallatie onder meer op het gebied van verkeer, geluid, natuur, veiligheid en gezondheid.
Overwegingen van de bestuursrechter
Terinzagelegging van stukken
De Afdeling stelt vast dat in de kennisgeving van de tweede terinzagelegging van de ontwerpbesluiten is vermeld dat provinciale staten op 18 juli 2018 hebben besloten de procedures om te komen tot een inpassingsplan en de omgevingsvergunning voor de mestverwerkingsinstallatie van Twence te coördineren op grond van artikel 3.33 van de Wet ruimtelijke ordening. De Afdeling komt tot de conclusie dat de eerdere versie van het MER van 3 juli 2018 niet bij de stukken ter inzage hoefde te worden gelegd. Bij de tweede terinzagelegging van de ontwerpbesluiten is bij de toelichting op het ontwerp-inpassingsplan de op dat moment actuele versie van het MER gevoegd van 23 oktober 2018. De eerdere versie van het MER van 3 juli 2018 is openbaar en kon desgewenst bijvoorbeeld online worden geraadpleegd. Ook de aanvullingen op het MER en de toetsingsadviezen voor de Commissie voor de milieueffectrapportage zijn openbaar. Bij de tweede terinzagelegging van de ontwerpbesluiten is de eerste aanvulling op het MER van 30 oktober 2018 bij de plantoelichting gevoegd. Naar het oordeel van de Afdeling waren gedeputeerde staten niet verplicht te wachten met de terinzagelegging van de ontwerpbesluiten totdat de tweede aanvulling op het MER en alle toetsingsadviezen van de Commissie voor de milieueffectrapportage waren opgesteld. Deze stukken zijn beschikbaar gekomen na afloop van de periode van terinzaglegging, voorafgaand aan de vaststelling van het inpassingsplan en de verlening van de omgevingsvergunning. De informatie in deze stukken hebben de stichtingen kunnen betrekken bij het opstellen van hun beroepschrift.
Zienswijzen
De Afdeling komt tot de conclusie dat er geen wettelijke verplichting bestaat dat de Commissie voor de milieueffectrapportage zienswijzen over het ontwerpbesluit bij haar toetsingsadvies betrekt. Zij wijst in dit verband naar artikel 7.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer, waarin is geregeld wanneer de Commissie in de gelegenheid wordt gesteld een advies uit te brengen en welke termijn hiervoor geldt. In dit artikel is niet geregeld dat het toetsingsadvies pas kan worden uitgebracht als de zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht en in het toetsingsadvies zijn betrokken.
Locatiealternatieven
Voor zover appellanten hebben gewezen op een andere locatie voor de mestverwerkingsinstallatie in het inpassingsplan, volgt de Afdeling de redenering van provinciale staten. De aangedragen locatie is volgens provinciale staten vanwege de huidige bestemming, de ligging en het huidige gebruik van de locatie niet in het alternatievenonderzoek meegenomen. Eén van de doelstellingen van het provinciaal beleid is om bij nieuwe ontwikkelingen zoveel mogelijk aan te sluiten bij de bestaande bestemming. De nieuwe bedrijfsactiviteit van Twence moet daarom bij voorkeur op een bedrijventerrein plaatsvinden of op andere gronden waaraan al een bedrijfsbestemming is toegekend. De door appellanten aangedragen locatie ligt in het buitengebied van de gemeente Hof van Twente en heeft een agrarische bestemming, waardoor deze locatie minder geschikt is voor de realisatie van een nieuwe grootschalige bedrijfsactiviteit, aldus provinciale staten. Ook zijn al bepaalde voorzieningen op de wel onderzochte locaties aanwezig waarvan gebruik gemaakt kan worden. Verder is de aangedragen locatie niet geschikt voor de grote hoeveelheid vrachtverkeer van en naar de mestverwerkingsinstallatie. Ook een andere door appellanten aangedragen alternatieve locatie voldoet niet aan het uitgangspunt dat infrastructuur en gebouwen die ter plaatse al aanwezig zijn ook voor de mestverwerkingsinstallatie worden benut. De Afdeling komt tot de conclusie dat het alternatievenonderzoek volstaat.
VNG-Brochure
De Afdeling stelt vast dat een mest- en vergistingsinstallatie in de Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG-brochure) is aangemerkt als milieucategorie 5.2 en dat niet aan de richtafstanden die in de VNG-brochure voor deze categorie zijn vermeld, wordt voldaan. Dit is, volgens de Afdeling, echter geen reden dat de mestverwerkingsinstallatie op een andere locatie moeten worden gerealiseerd. De VNG-brochure is namelijk uitsluitend een hulpmiddel voor de milieuzonering in de ruimtelijke planvorming. Het helpt het bevoegd gezag om zelf een afweging te maken over de aan te houden afstanden tussen bedrijvigheid en gevoelige bestemmingen. De VNG-brochure hoeft bij een planvaststelling daarom niet te worden toegepast. In dit geval hebben provinciale staten aan de hand van specifieke onderzoeken die onder meer onderdeel zijn van het milieueffectrapport onderzocht of bij de dichtstbijzijnde woningen ook na de realisatie van de mestverwerkingsinstallatie sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
Natuur
De Afdeling overweegt dat wanneer het inpassingsplan voorziet in een zogenoemde één-op-één inpassing van een project waarvoor al een natuurvergunning is verleend, de gevolgen hiervan voor Natura 2000-gebieden niet hoeven te worden onderzocht. Over de beroepsgrond dat wel degelijk sprake is van wijzigingen ten opzichte van de verleende natuurvergunning verwijst de Afdeling onder meer naar het milieueffectrapport. Zo blijkt daaruit bijvoorbeeld dat de capaciteitswijziging niet tot extra effecten op Natura 2000-gebieden leidt, omdat het aantal vrachtwagens voor de mestverwerkingsinstallatie gelijk blijft aan maximaal 12.000 per jaar en in de natuurvergunning al is uitgegaan van een volcontinu draaiende installatie, waardoor het af te voeren luchtdebiet en de concentratie ammoniak in de af te voeren lucht gelijk blijven. Ook op andere onderdelen zijn er geen wijzigingen in stikstofdepositie ten opzichte van de onherroepelijke natuurvergunning zodat voor het inpassingsplan een passende beoordeling achterwege kon blijven.
Veiligheid en gezondheid
De vrees voor de veiligheid van omwonenden, voorbijgangers en werknemers, waarbij appellanten onder meer wijzen op de vele incidenten en ernstige ongevallen die zich volgens hen bij bestaande mestverwerkingsinstallaties hebben voorgedaan, leidt volgens de Afdeling niet tot een gegrond beroep. De Afdeling verwijst onder meer naar het milieueffectrapport. Ook is van belang dat de GGD concludeert dat geen of heel kleine risico’s voor de gezondheid en veiligheid van omwonenden en passanten worden verwacht. Het is volgens de Afdeling aan appellanten om aanknopingspunten aan te dragen waarom moet worden getwijfeld aan de juistheid en volledigheid van de voorgaande conclusies in het MER, die ook worden bevestigd in het GGD-rapport. Daarbij kan niet worden volstaan met het aanvoeren van vergelijkbare beroepsgronden als in de zienswijze, terwijl de nota van antwoord al van een beantwoording voorziet. Het is aan appellanten om in hun beroepschrift argumenten aan te dragen waarom hun zienswijze op dit punt niet toereikend is weerlegd. Dat hebben zij niet gedaan. Daarom volgt de Afdeling provinciale staten in hun standpunt dat de realisatie van de mestverwerkingsinstallatie niet leidt tot veiligheids- en gezondheidsrisco’s. Appellanten hebben in hun beroepschrift in het kader van de gezondheids- en veiligheidsrisico’s van de mestverwerkingsinstallatie wel een nieuw argument aangedragen over de hoogte van de schoorsteen, maar het verweer van provinciale staten dat afvoergassen van binnenuit met een grote opwaartse druk naar buiten worden geblazen, waardoor deze gassen niet direct kunnen neerslaan, vindt de Afdeling toereikend. Daarnaast hebben provinciale staten gesteld dat voor zover de gassen al direct zouden neerslaan bij neerwaartse windvlagen, het gelet op de afstand tot de nabijgelegen woningen van enkele honderden meters technisch niet mogelijk zal zijn dat bij nabijgelegen woningen effecten zullen optreden van mogelijk direct neergeslagen schadelijke gassen. De Afdeling acht deze toelichting aannemelijk en ziet geen aanknopingspunten om appellanten op dit punt in hun vrees te volgen.
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep over milieueffectrapportage ongegrond maar vernietigt de besluiten van februari 2019 vanwege andere beroepsgronden en laat de rechtsgevolgen van de besluiten in stand.