ECLI:NL:RVS:2020:3147

Betreft Trac├ębesluit N35 Nijverdal-Wierden
Datum uitspraak 30-12-2020
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden wegen, trac├ębesluit, alternatieven, stikstofdepositie, Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), Natura 2000-gebieden, Crisis- en herstelwet (Chw), relativiteitsvereiste, Nijverdal, Wierden
Bronnen vindplaats Zaaknummer 201900677/1/R3

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Als kennisgeving van het voornemen een MER op te stellen vóór 16 mei 2017 is gedaan, is het recht van vóór die datum van toepassing. Als de Crisis- en herstelwet van toepassing is, betekent dit dat het oude artikel 1.11 van die wet van toepassing is op de milieueffectrapportage.
  • Als artikel 1.11 van de Chw (oud) van toepassing is, betekent het dat geen afweging van alternatieven nodig is maar moet het MER een schets van de voornaamste alternatieven bevatten, de milieugevolgen daarvan en een motivering van de keuze van de geschetste alternatieven.
  • Als in een zienswijze over het ontwerpbesluit een ander alternatief aangevoerd wordt dan in het MER geschetst of onderzocht is, moet het besluit motiveren waarom dat het alternatief afgevallen is. Kosten in relatie tot de meerwaarde van het alternatief mogen betrokken worden in die belangenafweging.
  • Als het Natura 2000-gebied onderdeel uitmaakt van de directe woon- en leefomgeving, is in beginsel het individuele belang van een burger bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving zo verweven met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk mede strekken tot bescherming van die individuelebelangen. Dat kan ook gelden voor bedrijfseconomische belangen van de eigenaar of gebruiker van gronden nabij een Natura 2000-gebied.
  • Het is niet toegestaan om enkel te verwijzen naar de passende beoordeling bij het PAS, als een project leidt tot meer stikstofdepositie op Natura 2000-gebied.

Casus

Op 19 december 2018 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het "Tracébesluit N35 Nijverdal - Wierden" vastgesteld. Het tracébesluit voorziet in de opwaardering van de N35 tussen Nijverdal en Wierden tot een autoweg. De weg wordt verbreed van 1x2 rijstroken naar 2x2 rijstroken, tussen paalaanduiding 34,6 en paalaanduiding 42,8 noordwaarts verlegd, van ongelijkvloerse aansluitingen voorzien. En de maximumsnelheid verhoogt van 80 naar 100 en deels naar 130 kilometer per uur. Het tracébesluit voldoet aan de ambitie van de minister om de N35 op te waarderen tot een regionale stroomweg. Ook wordt meer verkeer verwacht waardoor kans op vertraging in de spits ontstaat.
De minister heeft toepassing gegeven aan afdeling 2 en afdeling 3 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet. Voor de milieueffectrapportage betekent dat een zogenoemd beperkt alternatievenonderzoek (red.: en geen verplicht advies van de Commissie m.e.r.). Voor de voorbereiding van het besluit is wel een milieueffectrapport opgesteld.

Alternatieven
Appellant betoogt dat de minister in strijd met de M.e.r.-richtlijn geen alternatieven heeft onderzocht in het MER. In het bijzonder het alternatief om de Baron van Sternbachlaan verdiept aan te leggen had volgens hem moeten worden onderzocht. Hij meent dat artikel 1.11 van de Chw buiten toepassing had moeten worden gelaten wegens strijd met artikel 5, derde lid, onder d, van de M.e.r.-richtlijn.
De minister stelt dat hij op grond van artikel 1.11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw, zoals dat luidde vóór 16 mei 2017, niet gehouden is om verschillende alternatieven in beschouwing te nemen en te beschrijven in het MER. Over het alternatief van de Werkgroep Baron van Sternbachlaan stelt de minister dat het in de besluitvorming is betrokken en dat de Nota van Antwoord inzichtelijk maakt waarom het niet nader is uitgewerkt.

Relativiteitsvereiste
Woon- en leefomgeving
Meerdere appellanten betogen onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882, dat niet vaststaat of het PAS gebruikt had mogen worden voor dit tracébesluit. Ook verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603. Zij voeren aan dat het relativiteitsvereiste ondanks de afstand tussen hun woning en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied niet in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van hun betoog. Daarover voeren zij aan dat het PAS ten onrechte aan het MER ten grondslag is gelegd. Daardoor vervalt de grondslag voor het MER en mocht het ook niet ten grondslag worden gelegd aan het tracébesluit. Zij verzoeken de Afdeling al dan niet ambtshalve te toetsen.

Bedrijfseconomische belangen
Eén van de appellanten heeft een loon- en grondverzetbedrijf. Ook zij meent dat het relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan haar beroepsgrond, omdat bij haar aanvraag van een buitenplanse afwijking of wijziging van het bestemmingsplan en bij de aanpassing van omgevingsvergunningen de stikstofuitstoot nadrukkelijk wordt betrokken. De aanvraag is nodig voor de voortzetting van haar bedrijf maar zal naar verwachting niet worden toegestaan vanwege de nabijheid van het Natura 2000-gebied.

Stikstofdepositie
Een andere appellant wijst op de ontwikkelingen van na de uitspraak van de Afdeling over het PAS van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603. Hij stelt dat zijn woning ligt ingesloten in het bosgebied van Landschap Overijssel grenzend aan het Natura 2000-gebied Wierdense Veld. Hij voert aan al eerder te hebben gewezen op de negatieve gevolgen vanwege de voorziene verhoging van de snelheid en de hellingen van viaducten. Beide wijzigingen zijn volgens hem niet nodig door alternatieven toe te passen. Hij vraagt zich af of compensatie wel te rechtvaardigen is als de vervuiling onnodig tot stand komt. Door de maximumsnelheid te verlagen, de N35 op maaiveldhoogte te houden en deze weg bij kruispunten niet te verhogen, kan volgens hem de vervuiling worden teruggedrongen. In het tracébesluit zijn naar zijn mening onvoldoende bronmaatregelen opgenomen om de vervuiling terug te dringen.
Tijdens zitting heeft de minister laten weten dat vanwege de mogelijke inhoudelijke beoordeling door de Afdeling van de betogen over de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden en de mogelijke gevolgen daarvan in de uitspraak, al voorbereidingen zijn getroffen voor het nemen van een wijzigingstracébesluit. Ook zijn aanvullende afspraken met het provinciaal bestuur hierover gemaakt. Onderdeel van de zo nodig te zetten stappen is het doen van nader onderzoek.

Overwegingen van de bestuursrechter
Alternatieven
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van de richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of als de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraak van 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2938). De M.e.r.-richtlijn is in het nationale recht geïmplementeerd. Artikel 1.11 van de Chw, zoals dat luidde vóór 16 mei 2017 (hierna: artikel 1.11van de Chw (oud)), strekt mede tot uitvoering van de M.e.r.-richtlijn en stelt regels over alternatieven voor de voorgenomen activiteit als een MER voor een besluit wordt opgesteld. Artikel 1.11 van de Chw (oud) is van toepassing op dit besluit, omdat de minister op 30 september 2015 het voornemen om een MER op te stellen bekend heeft gemaakt (zie in dit verband artikel III, aanhef en onder c, sub 3, van het overgangsrecht van de Implementatiewet). De N35 Wierden-Nijverdal is als project in bijlage II bij de Chw opgenomen. Volgens artikel 1.1, tweede lid, van de Chw is afdeling 3 (artikel 1.11) van de Chw van toepassing op dit tracébesluit.
Op grond van artikel 1.11, tweede lid, van de Chw (oud) moet het MER een schets bevatten van de voornaamste alternatieven die zijn onderzocht en van hun mogelijke milieugevolgen, met een motivering van de gekozen alternatieven. Volgens de Afdeling is dit een correcte implementatie van artikel 5, derde lid, onder d, van de m.e.r.-richtlijn. Daaruit volgt dat de informatie van de opdrachtgever tenminste een schets van de voornaamste alternatieven moet bevatten die hij heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze met inachtneming van de milieueffecten. Naar het oordeel van de Afdeling is de volledige toepassing van de M.e.r.-richtlijn op dit punt verzekerd.
De Afdeling constateert dat in hoofdstuk 2 van het MER de historie van het tracébesluit, het doorlopen trechteringsproces en de besluitvorming over alternatieven zijn beschreven. Daaruit volgt dat in de verkenningsfase twee alternatieven zijn onderzocht: de noord- en zuidvariant met beide zowel een gelijkvloerse als een ongelijkvloerse oplossing in Nijverdal. De resultaten van de verkenning zijn neergelegd in het Verkenningenrapport. Op basis daarvan is een voorkeursalternatief gekozen dat vervolgens is uitgewerkt in het MER en het tracébesluit. In het MER is niet ingegaan op het alternatief om de Baron van Sternbachlaan verdiept aan te leggen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister met de beschrijving van de onderzochte alternatieven en het Verkenningenrapport voldaan aan artikel 1.11, tweede lid, van de Chw (oud). Daarbij weegt zij mee dat het alternatief om de Baron van Sternbachlaan verdiept aan te leggen niet afkomstig is van de minister, maar naderhand is aangedragen door de Werkgroep Baron van Sternbachlaan.
Omdat het alternatief in de zienswijzen over het ontwerp-tracébesluit is ingebracht, moet het wel in de belangenafweging bij de vaststelling van het tracébesluit worden betrokken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in het tracébesluit deugdelijk gemotiveerd waarom hij dit alternatief niet gekozen heeft. Daarbij heeft hij doorslaggevend gewicht mogen toekennen aan de aanzienlijke meerkosten van dit alternatief, tegenover een geringe meerwaarde.

Relativiteitsvereiste
Woon- en leefomgeving
Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie en de uitspraak van de Afdeling over het PAS, beroepen appellanten zich op de normen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) die strekken tot bescherming van het algemene belang bij het behoud van natuurwaarden, in dit geval van Natura 2000-gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk mede strekken tot bescherming van hun belangen.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.52, volgt dat, om verwevenheid aan te kunnen nemen, onder meer rekening moet worden gehouden met het volgende:
-of de woning van de betrokkene al dan niet tussen overige bebouwing is gesitueerd;
-de afstand tussen de woning van betrokkene en het natuurgebied;
-wat aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied;
-of geheel of gedeeltelijk direct zicht is vanuit de woning op het gebied.
Als het Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de directe woonomgeving van betrokkene, is in beginsel sprake van verwevenheid. In dit geval is het Wierdense Veld het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied.
Voor zover de woning van andere appellanten op een afstand van ten minste 2 kilometer het Natura 2000-gebied het Wierdense Veld is gelegen, oordeelt de Afdeling dat dan het Natura 2000-gebied geen deel uitmaakt van hun directe woonomgeving. Dan bestaat er geen verwevenheid tussen hun individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving en de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. Dit betekent dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb belet dat deze beroepsgronden over het PAS op zichzelf tot vernietiging van het tracébesluit kunnen leiden. Voor zover appellanten aanvoeren dat het PAS ten onrechte aan het MER ten grondslag is gelegd, waardoor de grondslag aan het MER vervalt en het MER ook niet ten grondslag mocht worden gelegd aan het tracébesluit, overweegt de Afdeling het volgende. Het MER bevat een integrale beoordeling van de milieugevolgen op basis van de effectscores voor meerdere deelaspecten bij verschillende alternatieven. Eventuele effecten op Natura 2000-gebieden vormen een van die deelaspecten. Daarbij wordt aangesloten bij de beoordeling in het kader van de Wnb. Omdat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden over de Wnb-beoordeling, kan dit deelaspect dan ook niet in het MER worden aangevochten (zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:221, onder 35.1).
De Afdeling overweegt verder dat de beoordeling van de gevolgen van stikstofdepositie voor Natura 2000-gebieden geen ambtshalve te toetsen aspect is. Ambtshalve toetsing door de bestuursrechter is beperkt tot voorschriften van openbare orde.
Voor zover de woning van een van de appellanten gelegen is op een afstand van ongeveer 230 meter van het Natura 2000-gebied het Wierdense Veld, overweegt de Afdeling het volgende: de omgeving tussen zijn woning en het Wierdense Veld is open van karakter met hier en daar een woning met bijgebouwen. De Afdeling vindt het daarom aannemelijk dat deze appellant zicht heeft op het Wierdense Veld. Het belang van deze appellant bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe woonomgeving is daarom zo verweven met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat de normen van de Wnb kennelijk mede strekken tot bescherming van zijn belangen. De Afdeling beoordeelt de beroepsgrond van deze appellant over het PAS en de stikstofdepositie daarom wel inhoudelijk (zie hierna onder Stikstofdepositie).

Bedrijfseconomische belangen
Ook bedrijfseconomische belangen van degene die eigenaar of gebruiker is van gronden bij een Natura 2000-gebied kunnen onder omstandigheden zo verweven zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat de normen van de Wnb kennelijk mede strekken tot bescherming van hun belangen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3839. In dit geval bevindt het loon- en grondverzetbedrijf van appellante zich op meer dan 1 kilometer afstand van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied het Wierdense Veld. Zij heeft geen gronden in een Natura 2000-gebied en haar bedrijfsactiviteiten houden geen verband met de daar beschermde natuurwaarden. Volgens de Afdeling is er hooguit een indirecte relatie tussen de gevolgen die het tracé heeft op de staat van de instandhouding van een Natura 2000-gebied en het belang van appellante. Of haar aanvraag om een bestemmingsplanwijziging of een eventuele vergunning toegewezen worden, is immers niet alleen afhankelijk van de gevolgen van het tracé, maar wordt bepaald door verschillende factoren. Het gaat daarbij om bijvoorbeeld de totale stikstofdepositie op het gebied en eventuele maatregelen die appellante zelf zou kunnen treffen ter beperking van de stikstofuitstoot. Daarom neemt de Afdeling hier geen verwevenheid aan (zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2053).

Stikstofdepositie
De Afdeling constateert dat er gevolgen van het tracébesluit voor de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden in de omgeving zijn, namelijk voor Boetelerveld, Sallandse Heuvelrug en Wierdense Veld. Uit het door Tauw opgestelde rapport "N35 Nijverdal-Wierden Deelrapport Stikstofdepositie ten behoeve van tracébesluit" van 19 oktober 2018 volgt volgens de minister dat de toename niet leidt tot negatieve effecten op de voor stikstofdepositie gevoelige habitattypen en aantasting van de natuurlijke kenmerken van die gebieden. Hij wijst in dit verband op de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt en waarin ook dit project en genoemde Natura 2000-gebieden zijn opgenomen.
In het eerder genoemd arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 , heeft het Hof van Justitie de vragen over het PAS beantwoord in de zaken over vergunningen voor veehouderijen . De Afdeling heeft in die zaken vervolgens op 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, uitspraak gedaan. In die uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat met de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die in het PAS zijn opgenomen niet worden aangetast. Dat geldt onder meer voor alle besluiten die genoemd zijn in artikel 19 km van de Nbw 1998, waaronder het tracébesluit of het wegaanpassingsbesluit. Het tracébesluit kon daarom niet worden vastgesteld onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. De Afdeling oordeelt dat het tracébesluit in strijd met artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, gelezen in samenhang met artikel 2.8 van de Wnb is vastgesteld.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepsgrond over het PAS gegrond en vernietigt het tracébesluit.