ECLI:NL:RVS:2021:1603

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Significante gevolgen door stikstofuitstoot vanwege een bestemmingsplan kunnen op voorhand worden uitgesloten als dat plan niet meer gebruiksmogelijkheden biedt dan de referentiesituatie (de feitelijke en planologisch toegestane situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan).
• Een passende beoordeling bij een bestemmingsplan kan (ook) achterwege blijven als uitbreidingsmogelijkheden die voortvloeien uit een onherroepelijke natuurvergunning één-op-één zijn ingepast in dat plan, mits aan die natuurvergunning een passende beoordeling ten grondslag heeft gelegen en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van de aldus vergunde projecten.
• Als in een stikstofregeling in het bestemmingsplan wordt verwezen naar een natuurvergunning, moet duidelijk zijn om welke vergunning het precies gaat, bijvoorbeeld door te verwijzen naar de datum en het kenmerk van de vergunning.
• Niet toegestaan is een planregeling die de toets of het plan een verslechterend of verstorend effect heeft op Natura 2000-gebieden door stikstofdepositie, doorschuift naar het moment dat het in het plan voorziene gebruik plaatsvindt.
• De gevolgen van het weiden van vee moeten worden beoordeeld bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat de vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij mogelijk maakt waarbij dit onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.
• Als een stikstofregeling in een bestemmingsplan toestaat dat het aantal dieren binnen de gebouwen van een veehouderij toeneemt (bijvoorbeeld door intern salderen), dan moeten ook de stikstofgevolgen van het beweiden van die dieren worden onderzocht. 
• De raad moet bij het inpassen van bestaande natuurvergunningen in het bestemmingsplan onderzoeken of het beweiden van vee in die natuurvergunningen passend is beoordeeld.

Casus

Bij besluit van 3 december 2019 heeft de raad van de gemeente Westerveld het bestemmingsplan "Buitengebied Westerveld 2018" vastgesteld. In dit plan worden diverse geldende bestemmingsplannen, wijzigingsplannen en partiële herzieningen voor het buitengebied van Westerveld in één bestemmingsplan opgenomen. Appellanten, Vereniging Milieudefensie e.a., betogen dat het plan ten opzichte van de voorheen geldende bestemmingsplannen ontwikkelingsmogelijkheden biedt en dat deze ontwikkelingsmogelijkheden significante gevolgen kunnen hebben op de drie nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Om die reden had voor dit plan een passende beoordeling en een MER moeten worden opgesteld.

Overwegingen van de bestuursrechter
Juridisch kader
Uit artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (Wnb), in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Dat is het geval als een plan voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen die ten opzichte van de referentiesituatie significante gevolgen kunnen hebben. Onder referentiesituatie wordt de feitelijk, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan verstaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, kunnen significante gevolgen door de stikstofuitstoot echter op voorhand worden uitgesloten als voor de gebruiksmogelijkheden wordt aangesloten bij de feitelijke en planologisch toegestane situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Met andere woorden: het plan mag niet meer mogelijk maken dan de planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, maar alleen voor zover deze op dat moment ook feitelijk wordt benut (oftewel niet meer dan de referentiesituatie). In een dergelijk geval kan een passende beoordeling achterwege blijven.
Daarnaast kan in een plan, zonder dat (opnieuw) een passende beoordeling behoeft te worden gemaakt, worden aangesloten bij de uitbreidingsmogelijkheden die voortvloeien uit een Nbw 1998- of Wnb-vergunning (hierna ook: natuurvergunning) die ten tijde van het vaststellen van het plan in rechte onaantastbaar was, waaraan een passende beoordeling ten grondslag heeft gelegen en die in het plan een één-op-één-inpassing heeft gekregen. Als aan deze voorwaarden is voldaan, kan gelet op artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb een nieuwe passende beoordeling in beginsel achterwege blijven, als een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van de aldus vergunde projecten. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de planologische uitbreidingsmogelijkheden al passend zijn beoordeeld in het kader van de verlening van de natuurvergunning. Als in de planregels wordt verwezen naar een natuurvergunning, moet het, gelet op de rechtszekerheid, wel duidelijk zijn om welke vergunning het daarbij gaat, bijvoorbeeld door te verwijzen naar de datum en het kenmerk van de vergunning.

De stikstofregeling in dit bestemmingsplan
In de plantoelichting staat dat in de algemene gebruiksregels van het bestemmingsplan Buitengebied Westerveld 2018 een regeling is opgenomen waarmee bij de realisering van het bestemmingsplan verslechtering of significante verstorende effecten van Natura 2000-gebieden door middel van stikstofdepositie op die gebieden wordt uitgesloten. Een passende beoordeling is in dit geval niet vereist, zo staat in de plantoelichting.
Over de stikstofregeling in het plan overweegt de Afdeling als volgt. Met betrekking tot de bestemmingen "Agrarisch-1", "Agrarisch-2" en "Agrarisch-Paardenhouderij" is in de planregels een specifieke stikstofregeling opgenomen die bepaalt dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken in ieder geval wordt gerekend “het gebruik van gebouwen en overkappingen ten behoeve van het houden van vee indien en voor zover de bestaande ammoniakemissie en/of de bestaande stikstofdepositie toeneemt, met dien verstande dat interne saldering binnen de bestaande ammoniakemissie niet is toegestaan”.
Van het verbod op interne saldering kan echter worden afgeweken met een omgevingsvergunning, mits de bestaande stikstofdepositie niet toeneemt.
In de planregels is verder een definitie opgenomen van bestaande ammoniakemissie onderscheidenlijk bestaande stikstofdepositie. Daaruit volgt dat het gaat om de ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan feitelijk en legaal tot stand gekomen ammoniakemissie en stikstofdepositie. De Afdeling overweegt dat uit deze omschrijvingen niet duidelijk volgt dat het moet gaan om planologisch legaal tot stand gekomen ammoniakemissie en stikstofdepositie. Daardoor is niet uitgesloten dat de uitbreidingsmogelijkheden die het plan ten opzichte van de referentiesituatie biedt tot een toename van de stikstofdepositie kunnen leiden.
Onder de bestaande ammoniakemissie onderscheidenlijk bestaande stikstofdepositie wordt in enkele planregels ook verstaan de ammoniakemissie onderscheidenlijk stikstofdepositie die het agrarische bedrijf op grond van een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan onherroepelijk verleende natuurvergunning mag voortbrengen, mits deze vergunning staat vermeld in bijlage 1 van de planregels. Uit bijlage 1 van de planregels blijkt dat een groot aantal agrarische bedrijven beschikt over een natuurvergunning, maar daarbij is niet vast komen te staan dat het in al die gevallen gaat om natuurvergunningen waar passende beoordelingen aan ten grondslag hebben gelegen.
Daarnaast is met betrekking tot de bestemmingen "Agrarisch-1", "Agrarisch-2" en "Agrarisch-Paardenhouderij" in de planregels bepaald dat gebouwen en overkappingen voor het huisvesten van vee uitsluitend mogen worden gebouwd, als het gebruik daarvan niet strijdig is met de gebruiksregels van het bestemmingsplan. In de algemene gebruiksregels het bestemmingsplan is bepaald dat tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken met de gegeven bestemmingen in ieder geval wordt gerekend “het gebruik van gronden en bouwwerken op een wijze, waar door middel van een toename in stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor die Natura 2000-gebieden de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in die gebieden kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor die gebieden zijn aangewezen”. Die bepaling beoogt te voorkomen dat de stikstofdepositie toeneemt ten opzichte van de referentiesituatie, voor zover die kan leiden tot significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor die Natura 2000-gebieden.
Het gevolg van de gekozen regeling is dat de toets of een in het plan voorzien gebruik van gronden en bouwwerken leidt tot een verslechtering of significante verstorende effecten van Natura 2000-gebieden vanwege stikstofdepositie, niet plaatsvindt voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Deze toets vindt pas plaats op het moment waarop dat gebruik plaatsvindt. Dat verdraagt zich niet met de artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8 van de Wnb. De beoordeling of de activiteit waarin het plan voorziet enig verslechterend of verstorend effect kan hebben, moet juist voorafgaand aan de vaststelling van het plan worden verricht en kan niet pas plaatsvinden bij de toepassing van het gebruiksverbod.

Weiden van vee
Vereniging Milieudefensie e.a. hebben aangevoerd dat het plan de mogelijkheid biedt om het aantal dieren bij veehouderijen uit te breiden en dat de met deze uitbreiding samenhangende toename van het weiden van vee leidt tot een toename van mest en daarmee een toename van stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden. In dat verband verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3417 (Halderberge) waarin zij overweegt dat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, exploitatie of uitbreiding van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dat betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan moeten worden beoordeeld, als een bestemmingsplan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij waarin het weiden van het melkvee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering.
Dit bestemmingsplan verzet zich niet tegen een uitbreiding van veehouderijen of het houden van meer dieren in bestaande stallen. Op grond van de planregels mag het gebruik van gebouwen en overkappingen ten behoeve van het houden van vee niet leiden tot een toename van de bestaande ammoniakemissie en/of de bestaande stikstofdepositie. Zoals hiervoor is besproken wordt in de planregels met betrekking tot de begrippen bestaande ammoniakemissie en bestaande stikstofdepositie niet aangesloten bij de juiste referentiesituatie. Daardoor kan het plan leiden tot een toename van vee in stallen en overkappingen en daardoor in een toename van de stikstofdepositie vanwege het beweiden van vee ten opzichte van de referentiesituatie. Daarnaast voorzien de planregels in de mogelijkheid van intern salderen. Daarmee is het mogelijk dat ook ten aanzien van wat in het plan onder bestaande ammoniakemissie en bestaande stikstofdepositie wordt verstaan meer dieren in gebouwen en onder overkappingen kunnen worden gehouden. Weliswaar mag dat binnen die gebouwen niet leiden tot een toename van de bestaande ammoniakemissie en de bestaande stikstofdepositie, maar kan het wel leiden tot een toename van het aantal dieren in de wei. De gevolgen hiervan zijn niet onderzocht.
Verder wordt onder de bestaande ammoniakemissie/ bestaande stikstofdepositie ook verstaan de ammoniakemissie/ stikstofdepositie die het agrarische bedrijf op grond van een ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan onherroepelijk verleende natuurvergunning mag voortbrengen, mits deze vergunning staat vermeld in bijlage 1 van de planregels. De raad heeft met de verwijzing naar deze bijlage beoogd om de bedrijfssituatie waarvoor een natuurvergunning is verleend, planologisch mogelijk te maken. Voor zover in bijlage 1 wordt verwezen naar natuurvergunningen voor melkveebedrijven, waarin vee wordt gehouden in een stalsysteem dat het weiden van vee impliceert, en die natuurvergunningen wat dieraantallen betreft nog niet volledig zijn benut, maakt het plan een uitbreiding van die veebedrijven mogelijk. Als gevolg daarvan zou het aantal dieren dat wordt beweid ten opzichte van het ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezig planologisch legaal gebruik van de gronden kunnen toenemen. De gevolgen van een toename moeten in een passende beoordeling worden betrokken. De Afdeling stelt vast dat de raad niet heeft onderzocht of de in de bijlage 1 opgenomen natuurvergunningen in een dergelijke toename van het te beweiden vee voorzien, en, indien dat wel geval is, of een dergelijke toename in de aan die natuurvergunningen ten grondslag gelegde passende beoordelingen is betrokken. Daarmee heeft de raad niet aangetoond dat is voldaan aan de vereisten van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb.
Gelet op het voorgaande heeft de raad niet de zekerheid verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Nu de onjuiste algemene gebruiksregels gelden voor alle in het plan opgenomen bestemmingen, ziet de Afdeling aanleiding het gehele plan te vernietigen.

Uitspraak
Het beroep slaagt. De Afdeling vernietigt het besluit van de raad tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Westerveld 2018".