ECLI:NL:RVS:2021:1939

Conclusies voor de mer praktijk

• De Europese afvalstoffenlijst (Eural) is niet bedoeld om te bepalen of een stof een afvalstof is in de zin van artikel 1.1 Wet milieubeheer (Wm). De Eural kan wel worden toegepast om te bepalen of sprake is van een gevaarlijke stof, als eerst is vastgesteld dat sprake is van een afvalstof.
• Bij beantwoording van de vraag of een stof een afvalstof is zijn alle omstandigheden van het geval van belang. De volgende omstandigheden zijn een aanwijzing dat sprake is van een afvalstof.

• Het gedrag van de houder: de stof is een last waarvan hij "zich wil ontdoen", bijvoorbeeld omdat de stof voor hem geen nut meer heeft.
• Maatschappelijke druk of een wettelijke verplichting: de houder wil zich om die reden ontdoen van een stof.

• Bij de beoordeling of hout(snippers) kwalificeren als afvalstof kunnen de vier criteria uit de Handreiking onbehandeld hout worden toegepast, te weten (i) de houder heeft contractueel verzekerd dat voor het hout verantwoorde benutting is voorzien, (ii) de partij hout bestaat uit stamhout van meer dan 10 cm doorsnede of ter plaatse van de velling of snoei versnipperd hout, (iii) de partij hout bevat niet meer dan 5% aan takken dunner dan 10 cm, bladeren, naalden of gras, aanhangende grond, hout dat is aangetast door rot, schimmel of ziekte en bevat geen andere materialen, en (iv) er is geen sprake van hout dat krachtens de wetgeving een specifieke afvalbehandeling dient te ondergaan.
• In dit geval is geen sprake van een afvalstof, omdat de leverancier (Staatsbosbeheer) de houtsnippers beschouwt als een van de producten van zijn bossen en als een integraal onderdeel van het productieproces van biowarmte, en omdat de leverancier en de ontvanger een contractuele relatie hebben en de houtsnippers voldoen aan de kwaliteitseisen van de Handreiking. 

Casus

Op 23 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Purmerend een omgevingsvergunning verleend aan SVP Productie B.V. voor oprichting van een biowarmtecentrale op het bedrijventerrein "Baanstee Noord" in Purmerend. SVP levert al stadsverwarming aan de bewoners en bedrijven van Purmerend vanaf drie productie-installaties, maar zij wil meer warmte kunnen leveren via het stadsverwarmingsnet van Purmerend. De centrale zal onder meer bestaan uit een ontvangstruimte, een opslagruimte voor houtsnippers, een ketelhuis, een schoorsteen en een waterbuffertank.
Appellante, Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), heeft onder andere aangevoerd dat categorie 18.4 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.) van toepassing is en dat daarom een milieueffectrapport (MER) moest worden opgesteld. De rechtbank heeft eerder geoordeeld dat de betreffende categorie niet van toepassing is, omdat de houtsnippers die in de centrale zullen worden gestookt, niet zijn aan te merken als afvalstof. MOB betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de houtsnippers die in de centrale zullen worden gestookt, niet zijn aan te merken als afvalstoffen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer en dat categorie C18.4 daarom niet van toepassing is. De rechtbank is volgens MOB niet ingegaan op de stelling van MOB dat voor 5%, afval wordt meegestookt. MOB stelt dat tenminste een deel van het verstookte materiaal kwalificeert als afval van bosbouw, zoals opgenomen in de Europese afvalstoffenlijst, Euralcode 02 01 07.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling oordeelt dat MOB de Eural onjuist interpreteert. Eerst moet worden vastgesteld of sprake is van een afvalstof in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm. Pas als dit vaststaat, kan de Eural worden toegepast. De Eural is niet bedoeld om te bepalen of een stof een afvalstof is, maar om te bepalen of sprake is van een gevaarlijke stof. Uit vermeldingen van bijvoorbeeld "afval van de bosbouw" en "afval van plantaardige weefsels" in de Eural, kan dus niet worden geconcludeerd dat de houtsnippers die SVP wil verstoken, moeten worden aangemerkt als afval.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:665), moet het begrip afvalstof worden uitgelegd aan de hand van de jurisprudentie van het Hof van Justitie hierover. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland en anderen, ECLI:EU:C:2000:318, en het arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232). Daarbij is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden "zich ontdoen van" relevant (arrest van 18 december 2007, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2007:808, punt 32, en het arrest van 24 juni 2008, Commune de Mesquer, ECLI:EU:C:2008:359, punt 53). In het bijzonder is van belang of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42).
Bij de uitleg van het begrip afvalstof moet rekening worden gehouden met de doelstelling van de Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG, hierna: de richtlijn), zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid daarvan (uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:483). In deze uitspraak overweegt de Afdeling ook dat maatschappelijke opvattingen kunnen leiden tot de conclusie dat een stof een afvalstof is. Het gaat dan om de situaties waarin de houder onder druk van de openbare opinie ervan afziet de stof te gebruiken of als de wet hem daartoe verplicht. In dat geval is duidelijk dat de houder van de stof zich ervan ontdoet of dat hij voornemens of verplicht is zich ervan te ontdoen (beschikking van 15 januari 2004, Saetti en Frediani, ECLI:EU:C:2004:26, punt 46).
De Handreiking onbehandeld hout van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (nu: het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) van 12 oktober 2017 (hierna: de Handreiking) geeft richtsnoeren om de definities van afvalstof volgens de richtlijn toe te passen. Het gaat dan om een nadere duiding van de term "zich ontdoen van".
In de Handreiking staat dat met de "houder" in eerste instantie wordt bedoeld: de eigenaar of beheerder van het perceel waar de bomen staan en die opdrachtgever is voor de velling of snoei.
De Handreiking benoemt vier criteria om te kunnen bepalen of hout dat vrijkomt bij velling of snoei van bomen als product, dus niet als afval, kan worden aangemerkt:

1. De perceelbeheerder heeft zich ervan vergewist en contractueel verzekerd dat voor het hout een of meerdere vormen van verantwoorde benutting zijn voorzien.
2. De partij hout bestaat uit stamhout van meer dan 10 cm doorsnede of ter plaatse van de velling of snoei versnipperd hout.
3. De partij hout bevat niet meer dan 5 gewichtsprocent aan takken dunner dan 10 cm, bladeren, naalden of gras, aanhangende grond, hout dat is aangetast door rot, schimmel of ziekte en dat de partij hout geen andere materialen, zoals metaal, kunststof, papier en stenen bevat.
4. Er is geen sprake is van hout dat krachtens de wetgeving een specifieke afvalbehandeling dient te ondergaan.