Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2021:1960

Betreft Bestemmingsplan en exploitatieplan Zandzoom 2019 gemeente Heiloo
Datum uitspraak 01-09-2021
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden verkeer, stikstofdepositie, passende beoordeling, intern salderen, referentiesituatie, cumulatieve effecten, Natura 2000-gebieden, Heiloo
Bronnen vindplaats ECLI:NL:RVS:2021:1960

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Een onderzoek naar de stikstofgevolgen van een bestemmingsplan moet uitgaan van reële en aannemelijke uitgangspunten (zoals een volledig gasloze wijk of inzet van mobiele werktuigen STAGE IV), maar hoeven deze niet per se in het bestemmingsplan te worden vastgelegd. Bij deze beoordeling speelt ook een rol welke voorwaarden de natuurvergunning stelt.
  • Een onderzoek naar de stikstofgevolgen van verkeer hoeft geen wegvakken mee te nemen waarop zich geen relevante wijzigingen van de verkeersintensiteiten als gevolg van een plan of project zullen voordoen. Het bevoegd gezag moet inzichtelijk maken en onderbouwen voor welke wegvakken dit geldt.
  • Als een plan/project netwerkeffecten heeft, zoals bij een grote nieuwe woonwijk, dan moeten ook de stikstofeffecten van veranderingen in verkeersbewegingen op wegvakken buiten het projectgebied worden meegenomen. De grens zal per project bepaald moeten worden en is afhankelijk van projectspecifieke omstandigheden.
  • Als de uitstoot van NOx per saldo niet toeneemt als gevolg van een plan, dan is aannemelijk dat de stikstofdepositie van NOx op Natura 2000-gebieden ook op een afstand groter dan 5 kilometer van de bron niet zal toenemen.
  • In principe is het bij een nieuw plan niet aanvaardbaar om voor intern salderen in de referentiesituatie activiteiten mee te nemen die al zijn beëindigd vóór de gehanteerde peildatum. Dat kan wel als onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Voorwaarden daarvoor zijn:
    • Een schriftelijk stuk, zoals een koopovereenkomst, bewijst dat de activiteit specifiek voor die ontwikkeling is beëindigd en dat dit stuk dateert uit de periode dat de activiteit werd beëindigd of daarvoor;
    • Het is uitgesloten dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd voor de gehanteerde peildatum;
    • In de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het perceel.
  • Als uit onderzoek blijkt dat een bestemmingsplan geen gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden, hoeven ook de cumulatieve effecten voor Natura 2000-gebieden niet te worden beoordeeld.

Casus

Bij besluit van 2 maart 2020 heeft de raad van de gemeente Heiloo het bestemmingsplan en het exploitatieplan "Zandzoom 2019" vastgesteld. Het gebied Zandzoom ten zuiden van de kern Heiloo is een vrij open en groen ingericht gebied. Het bestaat uit lintbebouwing te midden van weilanden, kleinschalige bedrijvigheid en clusters van woningen. Het plan transformeert dit tot een nieuwe woonwijk 'Zandzoom' met 1.285 nieuwe woningen. 
Appellant, Stichting Heilloze Weg, betoogt dat het plan negatieve effecten zal hebben op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De uitgangspunten van het stikstofonderzoek kloppen volgens haar niet wat betreft de inzet van mobiele werktuigen, gasloos bouwen, verkeerstoenames en stikstofdepositie op een afstand van meer dan 5 kilometer van de bron. Heilloze Weg betoogt verder dat voor het intern salderen ten onrechte de stikstofuitstoot is meegenomen van agrarische activiteiten die al beëindigd waren op het moment dat het plan werd vastgesteld. Tot slot ontbreekt volgens haar inzicht in cumulatieve gevolgen.

Overwegingen van de bestuursrechter
Uitgangspunten stikstofonderzoek
De Afdeling overweegt dat de raad er in redelijkheid van heeft kunnen afzien om in het plan vast te leggen welk type mobiele werktuigen wordt gebruikt. Dit is primair een kwestie van uitvoering. In een onderzoek naar de gevolgen van een bestemmingsplan moet worden uitgegaan van reële en aannemelijke uitgangspunten, maar die uitgangspunten hoeven niet per se in het bestemmingsplan te worden geborgd. Zo zijn reële en aannemelijke uitgangspunten:

  • dat mobiele werktuigen klasse STAGE IV worden gebruikt;
  • dat de woningen in het plangebied zonder gasaansluiting zullen worden gebouwd. Per 1 juli 2018 moeten nieuwbouwprojecten in beginsel gasloos gebouwd worden, volgens de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet.
Daarbij is van belang dat in de natuurvergunning (waartegen nog bezwaar/beroep openstaat) is bepaald dat mobiele werktuigen klasse STAGE IV moeten worden gebruikt en dat de woningen niet mogen worden aangesloten op een aardgasnet.

Verkeersintensiteiten en stikstofdepositie
De Afdeling oordeelt dat het eerste stikstofonderzoek onvoldoende onderbouwt waarom bepaalde wegvakken niet zijn meegenomen. Een voortoets of passende beoordeling hoeft geen wegvakken mee te nemen waarop zich geen relevante wijzigingen van de verkeersintensiteiten als gevolg van een plan of project voordoen. Zie hiervoor ook de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060, onder 9.3. Voor de niet geselecteerde wegvakken ontbreekt deze onderbouwing. Dat de toename van het verkeer als gevolg van het plan op die wegvakken minder dan 3% bedraagt van het al aanwezige verkeer op die wegvakken betekent nog niet dat die toename niet relevant is.
In de Instructie gegevensinvoer AERIUS Calculator van BIJ12 (hierna: de Instructie) staat dat de stikstofgevolgen niet meer aan de inrichting worden toegerekend wanneer het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Ook staat daarin dat het verkeer in de regel wordt meegenomen tot het zich verdund heeft tot enkele procenten van het reeds aanwezige verkeer. Uit de Instructie volgt echter ook dat dit criterium niet wordt gehanteerd bij infrastructurele projecten en andere projecten met een grote verkeersaantrekkende werking die vaak leiden tot netwerkeffecten. Bij dergelijke projecten moeten ook de effecten van veranderingen op wegvakken buiten het projectgebied meegenomen worden waarbij de grens afhankelijk is van projectspecifieke omstandigheden. De Instructie vermeldt niet dat van een percentage van het al aanwezige verkeer kan worden uitgegaan. In dit geval zal het plan leiden tot netwerkeffecten, omdat het een grote woonwijk mogelijk maakt.

5 kilometer-afstandsgrens stikstofdepositie
Volgens Heiloze Weg wordt in het SRM II-model, waar het stikstofonderzoek gebruik van maakt, ten onrechte geen rekening gehouden met stikstofdepositie op een afstand van meer dan 5 km van de bron. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, onder 69.5.
De Afdeling laat in het midden of het SRM II-model kon worden gebruikt, omdat dat hier niet uitmaakt. De conclusie in het eerste stikstofonderzoek dat het plan geen significante effecten heeft op Natura 2000-gebieden, is mede gebaseerd op de veronderstelling dat de uitstoot van NOx als gevolg van het plan per saldo niet toeneemt. Of die veronderstelling juist is, hangt niet af van de discussie over de 5 km-afkap in het SRM II-model. Als het klopt dat de uitstoot van NOx per saldo niet toeneemt, is het aannemelijk dat de stikstofdepositie van NOx op Natura 2000-gebieden ook op een afstand groter dan 5 km per saldo niet zal toenemen.

Referentiesituatie Natura 2000-plantoets
In het kader van intern salderen is het de vraag of het aanvaardbaar is om in de referentiesituatie activiteiten mee te nemen die al zijn beëindigd voor de gehanteerde peildatum. De Afdeling vindt dat in beginsel niet aanvaardbaar, tenzij onomstotelijk vaststaat dat de activiteit uitsluitend is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Dat betekent dat uit een schriftelijk stuk, zoals een koopovereenkomst, moet blijken dat de activiteit is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt. Het gaat dan om een schriftelijk stuk dat dateert uit de periode dat de activiteit werd beëindigd of daarvoor. Daarnaast moet uitgesloten zijn dat de activiteit sowieso zou zijn beëindigd voor de gehanteerde peildatum. Verder is vereist dat in de periode tussen de beëindiging van de activiteit en de vaststelling van het plan geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid op het desbetreffende perceel. Het is in overeenstemming met de Wet natuurbescherming om een al beëindigde activiteit mee te nemen in de referentiesituatie als de activiteit aan deze strikte voorwaarden voldoet. Als een activiteit niet kan worden meegenomen, kan dat er namelijk toe leiden dat die activiteit langer dan beoogd wordt voortgezet, alleen maar om de mogelijkheid van interne saldering te behouden. De beschermde natuurwaarden in Natura 2000-gebieden zijn daarmee niet gebaat.
De Afdeling is van oordeel dat het eerste stikstofonderzoek op het punt van de referentiesituatie niet deugdelijk is. In het eerste stikstofonderzoek zijn in de referentiesituatie al beëindigde activiteiten meegenomen die niet aan de genoemde voorwaarden voldoen. In het deskundigenbericht staat dat een aantal kassen in het plangebied voor de datum van de vaststelling van het plan is gesloopt. Van andere kassen is het gebruik voor die datum gestaakt. Volgens het deskundigenbericht blijkt uit rapportages expliciet dat een aantal kassen is gesloopt vanwege de aankomende woningbouw. Uit die stukken kan echter niet worden afgeleid dat uitgesloten is dat de sloop van die kassen hoe dan ook, los van de voorziene woningbouw, zou plaatsvinden. Verder is volgens het deskundigenbericht van meerdere kassen niet duidelijk waarom deze zijn gesloopt of waarom het gebruik daarvan is beëindigd. Ook staat in het deskundigenbericht dat een aantal voormalige bollenvelden waarvan onduidelijk is op welk moment het gebruik daarvan is beëindigd, is meegenomen in de referentiesituatie. Het is niet duidelijk of deze voormalige bollenvelden voldoen aan de hiervoor vermelde voorwaarden, als het gebruik van de bollenvelden voor de gehanteerde peildatum is beëindigd.

Cumulatieve effecten
De Afdeling wijst erop dat in een onderzoek naar de gevolgen voor Natura 2000-gebieden de cumulatieve effecten niet hoeven te worden beoordeeld als uit dat onderzoek blijkt dat een bestemmingsplan geen gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Als uit zo’n onderzoek wel blijkt dat een bestemmingsplan gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden, moeten de cumulatieve effecten wel worden beoordeeld. De Afdeling wijst daarbij op haar uitspraken van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166, onder 5 en 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1573, onder 11.2.

Uitspraak
De Afdeling verklaart een aantal beroepen gegrond en vernietigt het bestemmingsplan.