ECLI:NL:RVS:2021:786
| Betreft | Ontvankelijkheid beroep bestemmingsplan Almelo |
|---|---|
| Datum uitspraak | 14-04-2021 |
| Rechtsprekende instantie | Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State |
| Proceduresoort | Eerste aanleg - meervoudig |
| Trefwoorden | Aarhus, M.e.r.-richtlijn, inspraak, onderdelentrechter, ontvankelijkheid, belanghebbende |
| Bronnen vindplaats | Zaaknummer 201908374/1/R3 |
Conclusies voor de mer praktijk
- Een belanghebbende hoeft niet eerst een zienswijze in te dienen om in beroep te mogen gaan bij de bestuursrechter. Zo lang de wet niet is aangepast, geldt dit in alle omgevingsrechtelijke (lopende) procedures.
- Dit betekent dat een belanghebbende in die gevallen ook in beroep kan tegen onderdelen van het besluit waarover hij niet eerder een zienswijze heeft ingediend.
Casus
Op 1oktober 2019 heeft de raad van de gemeente Almelo het bestemmingsplan Haghoek Rosarium Westeres vastgesteld. Appellanten zijn eigenaren van percelen binnen het plangebied en zijn het niet eens met de planregeling voor hun gronden. Volgens de raad zijn zij niet-ontvankelijk in beroep omdat zij verwijtbaar geen zienswijzen hebben ingediend over het ontwerpbestemmingsplan. De raad wijst in dit verband op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Artikel 6:13 Awb stelt de voorwaarde dat eerst een zienswijze naar voren moet worden gebracht over een ontwerpplan om toegang tot de rechter te krijgen. Volgens appellanten is deze voorwaarde in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (het Verdrag van Aarhus, hierna: het verdrag). Zij voeren aan dat artikel 6:13 van de Awb buiten toepassing moet blijven, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 (hierna: het arrest Varkens in Nood).
Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling overweegt dat het Hof van Justitie van de EU in het arrest Varkens in Nood onder meer het volgende oordeelde: het is in strijd met het verdrag als een belanghebbende in een milieuaangelegenheid geen toegang tot de rechter heeft als hij geen zienswijzen heeft ingediend. De Afdeling overweegt dat uit het arrest (r.o. 58-60) niet valt op te maken dat dat alleen zou gelden voor non-gouvernementele organisaties (zoals de Stichting Varkens in Nood) in milieuaangelegenheden. Volgens de Afdeling geldt het oordeel van het Hof voor iedere belanghebbende in milieuaangelegenheden.
De Afdeling overweegt dat in het algemeen niet aangegeven kan worden welke besluiten precies onder de werking van het verdrag vallen. Het gaat namelijk om besluiten over:
- het al dan niet toestaan van activiteiten die vermeld zijn in bijlage I bij het verdrag (artikel 6, eerste lid, onder a), en
- niet in bijlage I vermelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben (artikel 6, eerste lid, onder b).
De tweede categorie betreft andere besluiten over activiteiten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om besluiten waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt vanwege de ligging nabij een Natura 2000-gebied of om besluiten waarbij voorafgaand aan dat besluit een voortoets moet worden verricht om gevolgen voor een Natura 2000-gebied in kaart te brengen. Ook besluiten die onder het bereik van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334) vallen behoren tot deze categorie, net als besluiten waarin rechtstreeks werkende Unierechtelijke voorschriften op milieugebied worden toegepast.
Omdat het volgens de Afdeling lastig is om op voorhand een grens te trekken welke besluiten wel of niet onder de werking van het verdrag vallen, zou dat betekenen dat dat in voorkomende beroepszaken eerst onderzocht zou moeten worden. Dat kan bewerkelijk zijn en kan soms leiden tot het stellen van prejudiciële vragen. Bovendien kan het bij bepaalde typen besluiten, zoals besluiten tot vaststelling van ruimtelijke plannen, voorkomen dat bepaalde onderdelen wel en bepaalde onderdelen niet onder de werking van het verdrag vallen. Dit kan ook aan de orde zijn bij gecoördineerde besluitvorming, waarbij sommige besluiten wel en andere niet onder de werking van het verdrag vallen. Dit geldt niet alleen voor het beroepsrecht als zodanig, maar ook voor de - tot dusverre in de rechtspraak toegepaste - zogenoemde onderdelentrechter bij "Aarhus-besluiten" die met toepassing van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure tot stand zijn gekomen en die uit verschillende besluitonderdelen bestaan. De Afdeling concludeert dat wat in artikel 6:13 van de Awb is bepaald in zoverre voor belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het verdrag en aanpassing behoeft door de wetgever.
Naar het oordeel van de Afdeling is een dergelijke complexe beoordeling wanneer 6:13 Awb wel of niet kan worden tegengeworpen, voor de rechtspraktijk niet werkbaar. In afwachting van een oplossing door de wetgever en vanwege het belang van rechtsbescherming kiest de Afdeling voor een ruimhartige uitleg van het verdrag. Op die manier is verzekerd dat het recht op toegang tot de rechter uit het verdrag niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Het kan gaan om een besluit op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.
De Afdeling merkt op dat deze ruime uitleg alleen over de beoordeling van de ontvankelijkheid gaat en niet over de inhoudelijke toetsing van een besluit.
Hieruit volgt dat artikel 6:13 van de Awb niet aan appellanten wordt tegengeworpen. Het beroep is ontvankelijk. Dit betekent dat de Afdeling het beroep inhoudelijk behandelt.
Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond en treft zelf een voorziening.