ECLI:NL:RVS:2024:1048

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het is toegestaan om te werken met een ‘levend milieueffectrapport’ voor een gefaseerde gebiedsontwikkeling, dat bij opvolgende deelplannen steeds actueel wordt gehouden en wordt aangevuld met meer gedetailleerde informatie over milieueffecten en alternatieven. Bij het eerste ruimtelijke plan hoeft dan nog geen volledig en definitief inzicht te zijn in de alternatieven en milieugevolgen van opvolgende deelplannen.
• Als er nog geen concreet bouwplan is voor delen van een gebiedsontwikkeling waar een voorliggend ruimtelijk plan nog niet op ziet, maar het MER wel, dan mag een stedenbouwkundig plan op hoofdlijnen voor die gronden het uitgangspunt zijn van de effectbeoordeling. Het MER hoeft dan bijvoorbeeld niet het aantal geluidgehinderden te berekenen, maar een geluidbelasting per kavel.
• Voor de beoordeling van woningbouw in delen van een plangebied waar een voorliggend ruimtelijk plan nog niet op ziet, maar het MER wel, mag het MER zich richten op de vraag of woningbouw daar op voorhand niet onmogelijk is.
• Bij een toekomstig plan voor andere delen van het plangebied en waaraan het MER weer ten grondslag wordt gelegd, moet het bevoegd gezag dan wel kijken of het oorspronkelijke MER nog toereikend is en kan zo nodig worden gewerkt met een aanvulling op het MER (een ‘levend MER’). Pas op dat moment hoeft het MER alternatieven te onderzoeken die ingaan op de concrete invulling van dat deel van het gebied.
• Bij een ruimtelijk plan is een particulier initiatief een ‘autonome ontwikkeling’ als dat initiatief voldoende concreet is en tijdig kenbaar is gemaakt, en als op het moment van vaststelling van het plan op basis van de bekende gegevens beoordeeld kan worden of het initiatief ruimtelijk aanvaardbaar is.
• Geen autonome ontwikkeling vormen maatregelen (hier in het kader van de energietransitie) uit een toekomstvisie van een bedrijf waarvan niet onderbouwd is dat de situatie voor de omgeving in aanmerkelijke mate wijzigt.

Casus

De gemeenteraad van Amsterdam heeft op 28 februari 2022 het bestemmingsplan ‘Exclusiva Hamerkwartier’ vastgesteld. Het plangebied ligt in Amsterdam-Noord aan de noordelijke IJ-oever. Op deze locatie was voorheen het bedrijf Exclusiva gevestigd, een groothandel in schoonmaakproducten. Met dit bestemmingsplan wil de raad een herontwikkeling mogelijk maken naar een gemengd programma van wonen, werken en voorzieningen. Er wordt onder meer voorzien in ongeveer 350 woningen en een basisschool met kinderdagverblijf.

Het plangebied ligt in het Hamerkwartier, dat in de huidige situatie vooral ruimte biedt voor bedrijvigheid. Het programma voor het Hamerkwartier als geheel voorziet in een transformatie van het gebied, met in fasen een ontwikkeling van 6.000 tot 6.500 woningen en ongeveer 281.000 m² bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) voor werken en voorzieningen. Het bestemmingsplan ‘Exclusiva Hamerkwartier’ is de eerste ontwikkeling in het Hamerkwartier. Voor andere gronden van het Hamerkwartier wil de raad afzonderlijke plannen opstellen. Het opgestelde milieueffectrapport gaat wel over de totale ontwikkeling van Hamerkwartier.

Appellant is een bedrijf dat op korte afstand ten oosten van het Hamerkwartier is gevestigd. Zij kan zich niet met de herontwikkeling van het Hamerkwartier verenigen, omdat zij, kort gezegd, vreest dat haar bedrijfsvoering door de komst van de grootschalige woningbouw zal worden belemmerd. Het MER voldoet op een aantal onderdelen niet, volgens appellant. Zij komt vooral op tegen de onderdelen van het MER waar nu nog geen deelbestemmingsplan voor voorligt.

Overwegingen van de bestuursrechter

Beoordeling groepsrisico (externe veiligheid)
Op het punt van externe veiligheid concludeert de Afdeling dat de raad bij het bestemmingsplan niet over de juiste informatie beschikte om de omvang van (de toename van) het groepsrisico, en de aanvaardbaarheid daarvan, te beoordelen.

Plan-MER of project-MER?
Appellant betoogt dat niet duidelijk is of sprake is van een project-MER of plan-MER en of de raad de geldende eisen goed in acht heeft genomen.

De gemeente heeft voor het gehele Hamerkwartier een ‘levend’ project-MER opgesteld en niet eerst een mer-beoordeling uitgevoerd voor het Exclusiva-terrein. Het MER is procedureel gekoppeld aan het bestemmingsplan "Exclusiva Hamerkwartier", het eerste ruimtelijke plan. In het MER zijn de milieueffecten onderzocht van de transformatie van het Hamerkwartier en er wordt expliciet ingegaan op het plan voor de locatie Exclusiva. De Afdeling kan deze toelichting volgen. De raad mocht ervoor kiezen om voor dit bestemmingsplan een volledig MER te laten opstellen.

Detailniveau onderzoek geluidhinder
Appellant voert aan dat het MER onzorgvuldig is, omdat de effectbeoordeling op nieuwe woningen in het Hamerkwartier bij industrielawaai uitgaat van het percentage van de kavels in plaats van het percentage geluidgehinderden. Kavels met hoge woontorens hebben echter meer geluidgehinderden dan kavels met laagbouw.

De Afdeling oordeelt dat de raad een stedenbouwkundig plan op hoofdlijnen mocht hanteren voor de toekomstsituatie voor het Hamerkwartier. Omdat er voor het volledige Hamerkwartier nu nog geen concreet bouwplan hoeft te zijn, hoefde de raad niet uit te gaan van het aantal geluidgehinderden. De raad mocht uitgaan van de geluidbelasting per kavel.

Haalbaarheid andere delen van het project
Vanwege de hoge industrielawaaibelasting zijn de mogelijkheden voor woningen aan de oostkant van het Hamerkwartier, buiten het Exclusiva-terrein, onzeker, betoogt appellant.

De raad erkent de hogere geluidbelasting, maar stelt dat woningbouw mogelijk is door hogere waarden en dove gevels toe te passen en dat hier nader onderzoek naar volgt. Uit het MER volgt dat de ontwikkeling van het Hamerkwartier om keuzes vraagt over positionering en functies, maar op voorhand niet onmogelijk is.
De Afdeling oordeelt dat de raad mocht volstaan met deze beoordeling van het industrielawaai. Bij een eventueel toekomstig plan voor de Hamerkop en waaraan dit MER weer ten grondslag wordt gelegd, zal uit het oogpunt van zorgvuldigheid gekeken moeten worden of dit MER nog toereikend is en kan zo nodig worden gewerkt met een aanvulling op het MER. Dit oordeel geldt ook voor berekeningen van de luchtkwaliteit en geur- en stofemissies.

Alternatievenonderzoek
Appellant betoogt dat het alternatievenonderzoek in het MER gebrekkig is, omdat in het MER niet de ongewenste gevolgen van verlaging van de maximumsnelheid op de ontsluiting van het bedrijf en de (verkeers)veiligheid staan. Ook is in het MER geen onderzoek gedaan naar een groenstrook rondom het bedrijventerrein (groene buffer) en naar alternatieven op het thema ‘externe veiligheid’.

Over het verlagen van de maximumsnelheid volgt volgens de raad nog een verkeersbesluit. De groene buffer is volgens de raad geen reëel alternatief, omdat dit gepaard gaat met hoge kosten. Over externe veiligheid stelt de raad dat de gevolgen beperkt zijn en dat het MER is opgesteld op basis van de huidige inzichten. Omdat de transformatie van het Hamerkwartier over langere tijd plaatsvindt, kan het MER waar nodig worden aangepast en aangevuld. 

De Afdeling is van oordeel dat het alternatievenonderzoek voldoet. Wel merkt de Afdeling op dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van hoog stedelijke woningbouw op korte afstand van het bedrijventerrein van appellant, in een eventueel toekomstig plan voor de Hamerkop, nader bezien zal moeten worden. Als blijkt dat het op korte afstand van het bedrijventerrein mogelijk maken van grootschalige woningbouw stuit op bezwaren die verband houden met externe veiligheid, zal er uitgebreider aandacht moeten worden besteed aan een alternatieve invulling.

Referentiesituatie
Appellant betoogt dat in de beschrijving van de referentiesituatie in het MER verschillende autonome ontwikkelingen ten onrechte niet zijn meegenomen:

1. Maatregelen in het kader van de energietransitie en op grond van (gemeentelijk) beleid (reductie van emissie tot 55% in 2030) en die in haar toekomstvisie staan.
2. De wijziging van de HPC-3 fabriek op grond van een aangevraagde omgevingsvergunning. Volgens appellant zal deze vergunning waarschijnlijk verleend worden, wat zal leiden tot een toename van de plaatsgebonden risicocontouren en het groepsrisico.
3. Deels wijzigen van wegtransport naar transport over het water, ook conform een aangevraagde vergunning. Deze aanvraag is volgens de raad van Amsterdam in strijd met het bestemmingsplan (zoals ook blijkt uit een weigeringsbesluit van de provincie), maar daar is appellant het niet mee eens en zij heeft daarom bezwaar gemaakt tegen de weigering van de vergunning.