Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2024:3745

Betreft	Verzoek intrekken omgevingsvergunning windpark De Rietvelden afgewezen
Datum uitspraak	18-09-2024
Rechtsprekende instantie	Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort	Hoger beroep
Trefwoorden	windturbineparken, omgevingsvergunning, SMB-richtlijn, Mer-richtlijn
Bronnen vindplaats	ECLI:NL:RVS:2024:3745

Conclusies voor de mer praktijk

Een vergunning is niet verenigbaar met de Europese regels, als deze zijn grondslag vindt in een plan of programma waar ten onrechte geen plan-MER voor is gemaakt.
Uit het feit dat een vergunning niet verenigbaar is met Europese regels, volgt op zichzelf geen verplichting voor het bevoegd gezag om een onherroepelijke vergunning in te trekken.
Uit het Kühne & Heitz-arrest (HvJEU 13 januari 2004, ECLI:EU:C:2004:17, uitgewerkt in latere jurisprudentie van het Hof van Justitie) volgt dat een bestuursorgaan verplicht is om een onherroepelijk besluit op een verzoek daartoe opnieuw te onderzoeken als aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan:
1. Het bestuursorgaan moet naar nationaal recht bevoegd zijn om van dat besluit terug te komen.
2. Degene die verzoekt om intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunning moet eerder tot de hoogste nationale rechter hebben geprocedeerd.
3. Die nationale rechter moet de Europese regels - naar achteraf blijkt - fout hebben uitgelegd en geen prejudiciële vragen hebben gesteld aan het Hof. In dit geval moet het gaan om een Afdelingsuitspraak van vóór de Delfzijltussenuitspraak (30 juni 2021) waarin een onjuist oordeel is gegeven over de verenigbaarheid van de nationale windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn.
4. Betrokkene moet zich tot het bestuursorgaan hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen.

NB: Op dezelfde dag deed de Afdeling uitspraak in een zaak over een omgevingsvergunning voor het windpark Karolinapolder (ECLI:NL:RVS:2023:1446). De overwegingen met betrekking tot de lokale milieunormen in die zaak zijn vergelijkbaar met de hier samengevatte uitspraak. De uitspraak over windpark Karolinapolder is voor de volledigheid hiernaast bijgevoegd.

Casus

Op 20 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch een omgevingsvergunning verleend voor het windpark De Rietvelden. Dat windpark bestaat uit vier windturbines met een maximale ashoogte van 125 meter, een rotordiameter van 122 meter (ofwel een maximale tiphoogte van 186 meter) en een maximaal vermogen van 3,7 MW. Een vereniging van omwonenden heeft het college verzocht de omgevingsvergunning in te trekken. Daarbij heeft appellant verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503, over een windpark in Vlaanderen (het Nevele-arrest). Het college heeft het verzoek van appellant op 28 september 2021 afgewezen.

Bij uitspraak van 11 juli 2022, ECLI:NL:RBOBR:2022:2833, heeft de rechtbank Oost-Brabant het door appellant ingestelde beroep tegen het besluit van 28 september 2021 ongegrond verklaard. Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraak.
Als hogerberoepsgronden voert appellant onder andere aan dat:

de omgevingsvergunning in strijd is met Europese regels, omdat voor de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit (oud recht) geen voorafgaande milieubeoordeling in de zin van de SMB-richtlijn is verricht en bij de omgevingsvergunningverlening van de werking van die windturbinebepalingen is uitgegaan, en
de Europese regels met zich brengen dat de inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning moet worden heroverwogen of ingetrokken.

Overwegingen van de bestuursrechter
Voor een oordeel over de twee beroepsgronden vindt de Afdeling het van belang om meer in het algemeen uiteen te zetten hoe een voor een windturbinepark verleende en inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, e of i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (red.: oud recht) zich verhoudt tot Europese regels.

Het gaat om een omgevingsvergunning waarbij op het moment van verlening door het bevoegd gezag voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid of van de gevolgen voor het milieu is uitgegaan van de rechtstreekse werking van de toen geldende windturbinebepalingen. Oftewel, het gaat om een omgevingsvergunning waarvoor de windturbinebepalingen kaderstellend waren als is bedoeld in de Delfzijltussenuitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395. Over deze windturbinebepalingen is in die Delfzijltussenuitspraak geoordeeld dat daarvoor ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling als bedoeld in de SMB-richtlijn is verricht. Het gaat dus niet om een omgevingsvergunning die gebaseerd is op door het bevoegd gezag gekozen eigen normen (in plaats van op de windturbinebepalingen) en aan welke normen een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering ten grondslag is gelegd, zoals aan de orde was in de Afdelingsuitspraak van 12 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1433 (de Delfzijleinduitspraak).

Is de omgevingsvergunning in strijd met de SMB-richtlijn en de mer-richtlijn?
De Afdeling overweegt dat de omgevingsvergunning niet in strijd is met de SMB-richtlijn, omdat zij geen kaderstellend plan of programma is waarvoor een milieubeoordeling moet worden gemaakt. Ook is de omgevingsvergunning niet in strijd met de mer-richtlijn, als aan de voor het windturbinepark verplichte milieueffectrapportage of mer-beoordeling uitvoering is gegeven. Dat is hier het geval.

Is de omgevingsvergunning anderszins niet verenigbaar met Europese regels?
De Afdeling constateert dat uit het Nevele-arrest blijkt dat een vergunning waarvoor voorafgaande kaderstellende plannen en programma’s als bedoeld in de SMB-richtlijn waarvoor ten onrechte geen voorafgaande milieubeoordeling is verricht, de grondslag vormen, niet verenigbaar is met Europese regels. De strijd van de betrokken plannen en programma’s met de SMB-richtlijn werkt dus door in de omgevingsvergunning, in die zin dat die vergunning weliswaar zelf niet in strijd is met de SMB-richtlijn, maar volgens het Hof in het Nevele-arrest toch niet verenigbaar is met Europese regels.
Verder oordeelt de Afdeling dat het feit dat de vergunning formele rechtskracht heeft, niet betekent dat de vergunning ook verenigbaar is met Europese regels. De Afdeling wijst in dit verband naar analogie op de arresten van het Hof van 12 november 2019, ECLI:EU:C:2019:955 (Commissie/Ierland) en van 17 november 2016, ECLI:EU:C:2016:882 (Stadt Wiener Neustadt).

Dwingt het Nevele-arrest tot intrekking van een onherroepelijke omgevingsvergunning?
Het Europese Hof heeft zich in het Nevele-arrest uitsluitend uitgesproken over een nog niet onherroepelijke vergunning. Het Hof oordeelt daarmee niet dat (ook) een onherroepelijke omgevingsvergunning die niet verenigbaar is met Europese regels moet worden ingetrokken.

Dwingen Europese regels tot intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunning?
In artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo staat dat een, al dan niet onherroepelijke, omgevingsvergunning moet worden ingetrokken als de uitvoering van Europese regels dat vereist. De Afdeling beoordeelt daarom of de uit het Verdrag betreffende de Europese Unie voortvloeiende beginselen van doeltreffendheid en loyale samenwerking vereisen dat een onherroepelijke omgevingsvergunning die niet verenigbaar is met Europese regels wordt ingetrokken. Het rechtszekerheidsbeginsel staat daarbij voorop. Vaste rechtspraak van het Hof is namelijk dat vanwege het rechtszekerheidsbeginsel Europese regels niet eisen dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een besluit dat definitief is geworden na het verstrijken van redelijke beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen. Zie in dit verband onder meer het Kühne & Heitz-arrest (HvJEU 13 januari 2004, ECLI:EU:C:2004:17).

Uit het Kühne & Heitz-arrest volgt dat een bestuursorgaan in bepaalde situaties verplicht is om een onherroepelijk besluit op een verzoek daartoe opnieuw te onderzoeken. Dit om rekening te houden met de uitleg die het Hof van relevante Europese regels. Dit moet dat bestuursorgaan doen als aan vier cumulatieve voorwaarden is voldaan. Die voorwaarden zijn:

Het bestuursorgaan moet naar nationaal recht bevoegd zijn om van dat besluit terug te komen.
Het in het geding zijnde besluit moet definitief zijn geworden als gevolg van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Dit betekent dat de degene die verzoekt om intrekking van de onherroepelijke omgevingsvergunning eerder tot in hoogste rechterlijke instantie moet hebben geprocedeerd.
Die uitspraak moet, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berusten op een onjuiste uitlegging van Europese regels, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing. Dit houdt in dat de nationale rechter een - naar achteraf blijkt - fout oordeel heeft gegeven over de verenigbaarheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn en geen prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie. Het zal dus in dit geval moeten gaan om een Afdelingsuitspraak van vóór de Delfzijltussenuitspraak.
Betrokkene moet zich tot het bestuursorgaan hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen.

Als aan die voorwaarden is voldaan, dan is het betrokken bestuursorgaan gehouden om het besluit opnieuw te onderzoeken. Vervolgens moet dat bestuursorgaan bepalen in hoeverre het, zonder de belangen van derden te schaden, op het betrokken besluit moet terugkomen.

De Afdeling oordeelt dat niet aan de derde van de vier de cumulatieve voorwaarden is voldaan. De Afdeling heeft in het eerder ingestelde beroep van appellant tegen de omgevingsvergunning niet geoordeeld over de verenigbaarheid van de windturbinebepalingen met de SMB-richtlijn, omdat daarover geen beroepsgronden waren aangevoerd.

Vervolgens oordeelt de Afdeling dat geen sprake is van een bijzonder geval waardoor het college de onherroepelijke omgevingsvergunning moet heroverwegen. Uit het Nevele-arrest en de Delfzijluitspraak volgt niet dat de windturbinebepalingen op zichzelf onverenigbaar waren met Europese regels, maar dat procedurele regels uit de SMB-richtlijn niet waren nageleefd. Naar het oordeel van de Afdeling is dit gebrek geen (ernstige) schending van het recht dat appellant heeft op grond van Europese regels. Ook is geen sprake van voortdurende, met Europese regels strijdige rechtsgevolgen. Verder is van belang dat op het moment dat het college het besluit heeft genomen om het verzoek van appellant af te wijzen, bekend was dat het Rijk een planmilieueffectrapport zou laten opstellen voor nieuwe regels voor windturbineparken.

Uitspraak
De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.