ECLI:NL:RVS:2024:4871

Conclusies voor de mer praktijk

• Voor een bestemmingsplan (oud recht) voor een stedelijk ontwikkelingsproject dat globale beoordelingsregels voor binnenplanse omgevingsvergunningen bevatte, gold een project-mer-beoordelingsplicht.
• Bestaande en/of goedgekeurde projecten moeten in het kader van cumulatie worden meegenomen bij de beoordeling of sprake is van aanzienlijke milieugevolgen van een project.
• Als dergelijke ontwikkelingen bij het voorbereiden en opstellen van de aanmeldnotitie nog niet bestaand of goedgekeurd waren, maar pas bij de afronding van de notitie en de vaststelling van het plan, is dat geen reden om de ontwikkelingen buiten beschouwing te laten.
• Buiten de cumulatietoets vallen ontwikkelingen die onvoldoende concreet zijn, bijvoorbeeld als onzeker is wanneer bestemmingsplannen voor die ontwikkelingen worden opgesteld en in welke mogelijkheden zal worden voorzien.

Casus

Op 25 november 2021 heeft de gemeenteraad van Utrecht het bestemmingsplan ‘Beurskwartier 1’ vastgesteld. De raad wil de locatie Beurskwartier 1 veranderen in een hoogstedelijk woongebied met maximaal 3.384 woningen in hoge dichtheden, stedelijke functies en twee parken. Het gaat om een bestemmingsplan met een zogeheten verbrede reikwijdte. 

In de aanmeldnotitie van 29 juni 2020 staat dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten. Daarbij is ingegaan op cumulatie met andere projecten. Het college van burgemeester en wethouders van Utrecht heeft op 14 juli 2020 op basis van de aanmeldnotitie besloten dat voor het project geen milieueffectrapport (MER) nodig is.

Appellant betoogt dat ten onrechte geen plan-MER is opgesteld. Het gaat volgens appellant om een kaderstellend plan voor vergunningen. Appellant vindt dat de Europese SMB-richtlijn op dit punt niet goed is omgezet in Nederlands recht. Verder is volgens Rabobank in de mer-aanmeldnotitie niet goed rekening gehouden met cumulatie met andere projecten.

Overwegingen van de bestuursrechter
Mer-plicht
De voorziene activiteit valt onder categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (stedelijk ontwikkelingsproject). Het gaat om een woningbouwontwikkeling van maximaal 3.384 woningen. Het project voldoet ook aan de drempelwaarde van 2.000 of meer woningen uit kolom 2 van deze categorie. Het bestemmingsplan staat zowel in kolom 3 als in kolom 4 van deze categorie genoemd. Op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit milieueffectrapportage geldt voor dit bestemmingsplan een project-mer-beoordelingsplicht en geen plan-mer-plicht. Het gaat hier om een bestemmingsplan dat bij recht en als eerste ruimtelijk besluit het stedelijk ontwikkelingsproject mogelijk maakt (zie ook ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641, r.o. 2.4.2.2-2.4.2.4, ABRvS 17 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI8468, r.o. 2.5.3, en ABRvS 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2218, r.o. 5.1).

Dat het bestemmingsplan op onderdelen een globaal karakter heeft, maakt dat niet anders (zie ook ABRvS 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1398, r.o. 24-25). De SMB-richtlijn is wat betreft het stedelijk ontwikkelingsproject daarnaast niet verkeerd in het Besluit milieueffectrapportage vertaald. De uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021 (ECLI:NL:2021:1395) zag op plannen en programma’s die niet in het Besluit milieueffectrapportage waren aangewezen. Dat is hier niet het geval.
Het betoog van appellant dat het bestemmingsplan specifieke beoordelingsregels bevat voor binnenplanse omgevingsvergunningen, maakt niet dat voor het bestemmingsplan een plan-mer-plicht geldt. Deze binnenplanse omgevingsvergunningen zijn niet in kolom 4 van categorie D11.2 aangewezen.

Cumulatie van projecten en milieueffecten
Uit vaste rechtspraak (onder meer ABRvS 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1508) volgt dat cumulatie met andere bestaande en/of goedgekeurde projecten in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling van de vraag of voor een activiteit een MER moet worden gemaakt.

De ontwikkelingen op het Jaarbeursterrein, het terrein van Rabobank en het Jaarbeurspleingebouw heeft de raad terecht niet meegenomen. Die ontwikkelingen waren niet voldoende concreet. Het gaat niet om autonome ontwikkelingen.
Wat betreft de woningbouwontwikkeling aan de Heycopstraat met 416 woningen stelt de Afdeling vast dat de raad daarvoor op 28 mei 2020 het bestemmingsplan ‘Heycop, Dichterswijk’ heeft vastgesteld. Voor die ontwikkeling is ook een omgevingsvergunning verleend en in augustus 2020 is volgens appellant gestart met funderingswerkzaamheden. Deze woningbouwontwikkeling was daarmee ten tijde van de datum van de aanmeldnotitie, 29 juni 2020, en bovendien ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan op 25 november 2021, concreet en voorzienbaar. Dat dit op het moment van het voorbereiden en opstellen van de aanmeldnotitie nog niet het geval was, zoals de raad betoogt, maakt dat niet anders.
Desondanks heeft de raad op de zitting overtuigend toegelicht dat er geen belangrijke nadelige milieugevolgen zijn door de ontwikkeling aan de Heycopstraat. Het verkeer vanuit dat plangebied is meegenomen als autonome situatie in het Utrechts verkeersmodel. Dat dit voor Rabobank moeilijk is te verifiëren, betekent nog niet dat de raad niet in dit standpunt kan worden gevolgd. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten om aan wat de raad heeft gesteld, te twijfelen. Verder leidt het plan Heycopstraat niet tot andere milieugevolgen, zoals geluid en licht, binnen het plangebied van Beurskwartier 1.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepsgrond over mer ongegrond, maar draagt de raad op om gebreken in het bestemmingsplan te herstellen vanwege andere beroepsgronden.